清华大学就业与社会保障研究中心、中国经济周刊联合发布《中国老龄社会与养老保障发展报告(2014)》

　　【特别报道】“银发贫困”危机会来吗？

　　随着中国老龄化趋势越来越严峻，养老问题受到越来越多人的重视。很多人担心，自己老后不仅不能老而富足、“优雅地老去”，反而可能因老致贫，陷入“银发贫困”的窘境。

　　继去年首次发布以来，清华大学就业与社会保障研究中心和《中国经济周刊》再次联合发布《中国老龄社会与养老保障发展报告(2014)》。报告三大指数显示：2013年，“医疗保障发展指数”从上年的62.7分升至63.5分，是唯一及格的；“养老金发展指数”得分略有提高，但仍未达及格线；尤为值得注意的是，“老龄社会与银发经济发展指数”不及格，且得分比上年进一步降低。

　　“这说明中国人口老龄化形势更加严峻，发展‘银发经济’的战略准备仍然不足。”清华大学就业与社会保障研究中心主任杨燕绥对《中国经济周刊》表示，理想的老龄社会应当是老龄人口占比较大，经济相对发达，养老服务的消费、供给在经济社会发展中占重要地位的银发经济社会，而中国“未富先老”既成事实，“未备先老”的局面应当及时纠正。

　　杨燕绥表示，根据目前总和生育率和实际赡养能力的数据预测，2020年，中国可能提前进入超级老龄社会，希望国家“十三五”规划能制定银发经济发展战略，为老龄社会健康发展奠定基础。

　　人口老龄化形势更加严峻

　　部分人或将面临“银发贫困”状态

　　与上年相比，三个指数中唯一得分下降的是“老龄社会与银发经济发展指数”，从去年的52.6分，进一步降低至52.2分，离及格线更差了一步。

　　该指数从人口老龄化、老年赡养比、养老保障、老龄产业、老龄人口红利等5方面来评价中国的老龄社会状况和发展战略。

　　2013年，中国65岁以上人口占总人口比重从上一年的9.4%升到9.7%；老年人口赡养比(老龄人口与劳动年龄人口的比例)为13.1%。而如果按实际赡养比测算，中国老龄化形势更为严峻。

　　杨燕绥向《中国经济周刊》表示，如果从劳动年龄人口中减去在校生、失业、低收入和提前退休的人数，老龄化情况则更加严重，中国在2010年之前即进入了深度老龄社会(赡养比约为5:1)，即5个纳税(费)的劳动人口供养1个老年人；可能在2020年提前进入超级老龄社会(赡养比约为2.5:1)，即2.5个纳税(费)的劳动人口供养1个老年人。

　　事实上，“老龄社会与银发经济发展指数”分值下降，拖后腿的正是“老年赡养比”这个项目。按照国家统计数据测算，该项目从去年的39.1分，进一步降低至32.3分。

　　杨燕绥强调，人口老龄化不等于社会老化。如果出现公共政策失灵,缺乏应对人口老龄化的战略；同时，社会对此认识不足，缺乏相应的准备，一个国家会提前老化。反之，在有备而老的情况下，如：老年人有钱(消费拉动经济)、没病(有生活质量)、会讲故事(与青年一代沟通)，老龄社会仍然充满生机。

　　目前，中国存在“未富先老”、“未备先老”的双重难题：老龄人口的养老资产不足、消费和购买能力不足；养老服务体系和老龄产业发展滞后。因此，部分早退休领取最低养老金的老年人群进入高龄失能阶段后，很多人将因无力购买护理服务而陷入“银发贫困状态”。

　　杨燕绥认为，应对人口老龄化，未来需提高劳动人口的人力资本和赡养能力，促进大龄人口(50岁~64岁)就业和积累养老资产，提高老龄人口消费和购买力。

现行养老保险制度难养老

　　投资市场化进程缓慢，养老基金在贬值

北京东五环外的松堂关怀医院的老人。

　　“养老金发展指数”得分为58.5分，比上年的58.4分略有提升，但仍处于差等区间。该指数从政策公平性、制度效率性和基金持续性三个方面评价中国养老金状况和发展趋势。

　　在养老金政策公平性方面，2013年，城镇职工和城乡居民的基本养老保险参保率比2012年分别提高了2.24%和2.03%，但与此同时，由于退保、断保、漏保以及异地迁徙携带难、身份转换续保难等原因，养老金支付率(领取养老金人数÷养老制度应保人数)有所下降。“前面参保，后面断保，退休老人领不到养老金，说明用工管理欠规范、社会保险服务有漏洞。”杨燕绥说。

　　另外，在机关事业单位养老金与企业养老金的“待遇差”方面，因为差距较大，得分与上年相同，均为0分。杨燕绥表示，国务院近期下发文件自2014年10月1日改革机关事业单位养老保险制度，与企业养老保险并轨，“养老金政策公平性将有所改观。”

　　在养老金制度有效性方面，养老金难以养老的问题仍然存在。2013年，机关及事业单位退休金替代率(养老金领取水平与退休前工资收入水平之间的比率)为57.6%，企业职工养老金替代率为42.52%，均未达到2005年国务院发布的《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》设计的59.2%养老金替代率目标。

　　按照国际经验，综合养老金替代率如果大于70%，即可维持退休前的生活水平；如果达到60%~70%，即可维持基本生活水平；如果低于50%，则生活水平较退休前会有大幅下降。此外，国际劳工组织《社会保障最低标准公约》规定，养老金最低替代率为55%。总的来说，中国养老金替代水平不高，这将导致养老金购买力不足和老龄人口消费不足等问题。

　　杨燕绥介绍，提高养老金制度效率，一要调整结构，建立国民基本养老金和个人储蓄养老金(含职业养老金)两个计划，提高综合养老金替代率；二要提高制度效用，以较低的费率提供较高的养老金水平，这需要增加缴费年限和延迟领取养老金，做好养老基金投资保值增值绩效。2013年的数据显示，养老金投资管理市场化进程缓慢，主要投资渠道仍为银行协议存款和购买国债，养老保险基金仍在贬值。

　　在养老基金持续性方面，2013年数据显示，不足3个缴费人就要供养1个养老金领取人。1963年出生高峰的女职工年满50岁大量退休后，领取人增速为8%，远远超过参保人5.2%的增速。

　　2013年，国家基本养老保险基金收入22680亿元，支出18470亿元，结余4210亿元，比2012年结余4439亿元减少了229亿元。城镇职工基本养老保险财政补贴3019亿元，比2012年增加了371亿元。当期结余减去财政补贴和非正常缴费，结余很少，2014年将出现当年资金缺口。现行养老保险制度难以应对人口老龄化的态势越来越明显。

人均医疗费用增速偏快，个人支出比重高

　　医疗保障的理想状态是，人人享有“可及的、买得起、合理的”基本医疗服务，居民走出家门在合理的半径内(社区内)就能找到值得信任的医生。

　　“医疗保障发展指数”从医疗保障财务合理性、医疗保险政策科学性和医疗服务治理有效性三个方面来评价。需要指出的是，该指数是唯一及格且不断改善的，分值从2012年的62.7分升至2013年的63.5分。

　　2013年，医疗保障的财政支出和社会支出有所增加，个人支出比重略有下降。其中，财政支出占30.14%(达到世界卫生组织30%的标准)，社会支出占35.98%(低于世界卫生组织50%的标准)，个人现金直接支付占比33.88%(高于世界卫生组织20%以下的标准)。可见，提高社会医疗保险和商业保险在医疗总费中的支出占比，降低个人支出占比，是我国医疗保障健康发展的治理目标之一。

　　2013年，医疗保障政策科学性有所改善。医疗保险城镇居民覆盖率为84.97%，比上年有所提高；城镇职工覆盖率为71.77%，亦高于上年；农村居民覆盖率基本达到100%。但是，医疗保险基金收入增长率低于支出增长率，转移携带医保关系、异地就医等问题也没有得到明显的改善。

　　相比之下，医疗服务治理有效性是最重要且表现较差的一个指标。2013年人均医疗费用增长率应为8.8%，实际增长率为14.2%，但与2012年实际增长率约为20%比较，该指标开始向合理区间发展，这与2013年国家开始治理滥用抗生素有关。但是，医生开“大处方”、欺诈医保基金的道德风险控制、结算方式改革、合理资源配置、医疗服务协议定价机制、医疗保障政策评估等方面改革与创新不足，中国亟待建立医疗服务治理机制。

　　可喜的是，2014年，在苏州、杭州、成都等地，开始推行医保智能审核系统，医疗保险监督走进医院、进入了临床路径，建立了医保医师和参保人的信用记录，治理效果明显，其经验在全国具有可复制性。可以预测，2015年以后，中国医疗服务治理将有突破性进步。