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日本地方债变革 其发行方式日趋多样化和市场化

  • 发布时间:2014-08-11 10:32:29  来源:光明网  作者:佚名  责任编辑:习人

  日本地方债制度是最具代表性的中央集权国家的过渡性地方债券制度。早在明治初年日本就已开始地方债的发行,二战后逐渐形成了一套比较完备的地方债制度。20世纪70年代以来,日本地方债迅速增加,1975年地方债发行额约11万亿日元,到20世纪90年代累计达52.2万亿日元,2010年已达141万亿日元。日本的地方债包括地方公债和地方公企业债两种类型,其中地方公债是日本地方债券制度的主体。地方公债包括地方各级政府都道府县和市町村的举债,由地方政府直接发行,主要用于地方道路建设、地区开发、义务教育设施建设、公营住宅建设、购置公用土地以及其他公用事业。地方公企业债是由地方特殊的公营企业发行、地方政府担保的债券,使用方向主要集中于下水道、自来水和交通基础设施等方面。日本地方债制度是一种由国家主导的债务运行模式,其债务安全性较高,风险相对较低。对地方自治体而言,这是一种低成本融资方式,也因此成为地方财源的重要组成部分,对推进日本地方公共事业的发展、改善民生起到了重要作用。但由于债务偿还财源主要由政府来承担,近年来,随着地方债的迅速扩张问题不断凸显。首先,地方债占gdp比重已高达40%,远超过国际上这一比例最大的国家瑞典和美国(二者均为11.3%)。其次,地方债负担率高,已接近国际危险线。2006年,日本北海道夕张市宣布财政破产,引发了对政府财政破产的隐忧。此外,中央政府对地方政府的预算约束软化、市场规律和纳税人的监督职能弱化以及地方政府隐性债务等问题使得本已恶化的财政雪上加霜,地方政府债务风险加大。为改变这种现状,20世纪末开始,日本地方债制度走向了市场化变革。

  发行制度由审批制转向协议制

  由于财政上的高度集权,日本地方政府举债受到严格限制。按照规定,地方公债根据债券发行审批制度发行,地方自治体不能随便发行。地方政府发行债券要得到总务省或都道府县知事的批准,总务省与财务省协商审批后下达,地方公债的发行额度、发行期限、发行条件、偿还方式、资金使用用途等都被严格限定。预算赤字、以往发行债券需要偿还的比例、地方税征收比例,甚至地方公务员工资都会影响到地方债券的发行审批。随着地方分权改革的推进,为提高地方自治体的自主性,2006年日本严格的审批制转变为协议制。在协议制的情况下,即使没有中央和都道府县的同意,只要向地方议会报告就可以发行地方债,但地方政府并不是就可以完全不受限制地发债,在筹措偿还本息、赤字或起债限制比率等方面都受到某种程度的约束。此外,虽然地方政府在一定条件下可直接举债,但报请总务省审批的地方政府可获两项优惠:总务省在计算对地方政府的转移支付时考虑偿债因素;中央政府为满足条件的地方政府提供优惠借款。受此激励机制影响,地方政府大多选择中央政府批准后再举债,实际上总务省对地方政府债务的监管力度并未减弱。协议制下,增加地方政府自主性的同时又不失其约束性。

  资金来源由政府主导转向民间主导

  日本地方政府债务资金的来源主要包括中央政府资金、公营公库资金、市场公募资金、银行资金和其他资金。一直以来,日本地方债的融资结构严重依赖政府资金。首先,中央政府资金是日本地方债的重要资金来源。其次,公营公库资金(1957年设立)低息稳定地对水道事业、交通事业等提供贷款,具有近似于政府资金的性质。再加上政府与银行等金融机构的长期合作关系,地方债资金来源一定程度上得到了保证。此外,中央政府还通过地方交付税的倾斜分配解决一些地方债的偿还,这些都意味着地方债有中央政府的最后财源保障。20世纪90年代以来,中央政府资金始终占地方政府债务余额的一半左右,如果加上实际属于财政投融资资金的公营公库资金,政府提供的资金占地方政府债务资金的65%左右。1999年以后,政府进行财政投融资计划改革,随着邮政存款、年金公积金全额预托于资金运用部规定的废除,简易公积金对财政投融资机构融资、邮政公社资金、公营公库资金的先后废止,政府资金在地方政府新增债务中的份额逐年下降,民间资金在地方债资金来源中比例不断扩大。“2007年度地方债计划”要求民间资金所占比重达到60%以上,此后地方债的融资由政府主导转向民间主导。2002年地方债资金构成中,公共资金95000亿日元,占57.5%(其中政府资金76000亿日元,公营公库资金19000亿日元);民间资金70239亿日元,占42.5%(其中市场公募19400亿日元,银行承销50839亿日元)。2007年地方债资金构成中,公共资金46300亿日元,占37.0%(其中政府资金32800亿日元,公营公库资金13500亿日元);民间资金78808亿日元,占63.3%(其中市场公募34000亿日元,银行承销44808亿日元)。

  发行方式日趋多样化和市场化

  日本地方债的发行方式分为地方单独发行的市场公募债和由多个自治体共同发行的市场公募债。长期以来,无论是单独发行还是共同发行的市场公募债,其发行方式是缺乏自由度的。地方债的发行规模、发行价格、发行名义利率以及偿还方式等基本由总务省来定,自治体无论财力大小,都以统一的价格、统一的利率、统一的偿债方式,无差别地发行地方债。2001年起,地方政府除了可以发行地方债,还可以发行一定额度的“临时财政对策债”。“临时财政对策债”的募集资金可以作为地方政府的经常性开支使用,其本息偿还将以地方交付税为担保。2002年,东京都因其财政状况较好,首先突破了总务省的主导和统一的发行条件,采用了与其他自治体不同的发行利率,此后横滨市、神奈川县和名古屋市也加入这一行列。2003年,已有27个自治体共同发行市场公募地方债,即共同发行债。这27个自治体每月联名以负连带债务的方式发行地方债,同时附有相应的流动性补充措施,目前参加共同发行债的自治体已有30多个,其债券发行额也在持续扩大。2007年9月,日本地方债的发行方式进行了根本性的变革,所有自治体的公募债发行都由“统一条件的交涉方式”转变为“个别条件的交涉方式”,从而使地方债的发行开始能够真正反映自治体的财力状况和债券市场的实际需要。此外,总务省还帮助地方政府进行地方债的海外推销,开拓海外买家。继2008年10月的首次地方债欧洲推介会之后,日本总务省于2009年10月在北京、首尔等亚洲4个城市面向当地的金融机构举行推介会,向当地投资者宣传推销日本地方债。民间机构和外资机构越来越多地参与日本地方债市场,其发行方式日趋多样化和市场化。

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