4月12日，中国政府网发布了公告，国务院正式批复国家开发银行、中国进出口银行、中国农业发展银行三家政策性银行的改革方案，要求三家机构认真组织实施。事实上，中国农业发展银行方案去年12月8日已经获得批准，而国家开发银行和中国进出口银行方案获批时间均为今年3月20日。

　　国务院批复中指出，国家开发银行坚持开发性金融机构定位。适应市场化、国际化新形势，充分利用服务国家战略、依托信用支持、市场运作、保本微利的优势，进一步完善开发性金融运作模式，积极发挥在稳增长、调结构等方面的重要作用，加大对重点领域和薄弱环节的支持力度。通过深化改革，合理界定业务范围，不断完善组织架构和治理结构，明确资金来源支持政策，合理补充资本金，强化资本约束机制，加强内部管控和外部监管，将国家开发银行建设成为资本充足、治理规范、内控严密、运营安全、服务优质、资产优良的开发性金融机构。

　　中国进出口银行改革则要强化政策性职能定位。坚持以政策性业务为主体，合理界定业务范围，明确风险补偿机制，提升资本实力，建立资本充足率约束机制，强化内部管控和外部监管，建立规范的治理结构和决策机制，充分发挥在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”战略中的功能和作用。

　　去年获批的中国农业发展银行改革，则要坚持以政策性业务为主体，通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制，确立以资本充足率为核心的约束机制，建立规范的治理结构和决策机制，把中国农业发展银行建设成为具备可持续发展能力的农业政策性银行。

　　事实上，政策性金融机构改革正在加快提速。监管层也在多个公开场合表达了政策性金融在服务实体经济中的独特作用。机构国银监会副主席阎庆民曾表示，发挥好政府的作用，政策性金融是个重要抓手。政策性金融债成本低、期限长，在公共服务领域发挥作用具有很大优势。

　　■分析

　　政策性银行有助完善国家金融体系

　　据新华社电 中国政府网12日公布了国务院对国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行改革方案的批复。专家表示，这次改革呈现调定位、划范围、控风险三大亮点，对更好服务国家战略、完善我国金融体系意义重大。

　　调定位：国开行首次明确为开发性金融机构

　　“此次改革最大的亮点之一是将国开行的定位，首次由一般政策性银行明确为开发性金融机构。”中央财经大学中国银行业研究中心主任郭田勇表示。

　　郭田勇介绍，开发性金融机构和政策性银行的不同之处在于，前者完全以市场化运作支持国家战略，只要是开发性项目都可介入；而后者有时会直接从事政策性融资，主要服务外贸、农业等特定领域。

　　对外经贸大学校长助理丁志杰告诉记者，开发性金融比一般政策性银行投资周期更长、风险更高。国开行在这方面已经积累了丰富经验，将其明确为开发性金融机构，就是希望其能在配合未来“一带一路”等国家建设发展战略上起到更多积极作用。

　　除调整国开行定位外，这次还明确，农发行改革要坚持以政策性业务为主体，进出口银行改革要强化政策性职能定位。对此，丁志杰认为，这些表述的细微差别，反映了不同政策性银行在现阶段各自最需变革和调整的地方。经过20多年的发展，三家政策性银行已经形成了各自特色和业务模式。

　　丝路基金董事总经理王建业说，当前面对经济下行压力，更加重视政策性银行，不断改革和调整其业务，将更好地发挥其在稳增长、调结构、支持外贸发展、实施“走出去”等战略中的功能和作用。

　　划范围：避免与商业银行业务过多重叠

　　明确了“是什么”，接下来就要解决“做什么”。这次改革明确提出，国开行和进出口银行要合理界定业务范围，农发行要通过对政策性业务和自营性业务实施分账管理、分类核算，明确责任和风险补偿机制。专家认为，这发出了调整业务结构、提升治理水平的清晰信号。

　　近年来，政策性银行在积极做好政策性业务的同时，不断拓展自营业务，一些商业银行“抱怨”被“抢走”的生意越来越多。丁志杰表示，政策性银行和商业银行业务难免有交叉，但两者应该是互补的关系，而不应过多重叠。未来改革应划定政策性业务和自营业务边界。

　　在王建业看来，确定业务范围的更深层次意义是有助于改善政策性银行运营环境、提升内部治理能力。“以进出口银行为例，过去都是一个大盘子里‘抽肥补瘦’，用自营业务的赢利‘反哺’政策性业务的亏损。现在进行分账管理后，将使银行的资产负债管理更为清晰，权责管理更加明确，从而促进内部治理结构的调整和改善。

　　控风险：建立和强化资本充足率约束机制

　　与商业银行相比，政策性银行过去在资本充足率方面没有明确标准。这次改革明确提出，进出口银行和农发行确立以资本充足率约束机制，而已经进行过一轮改革的国开行要强化资本约束机制，相关表述体现了对政策性银行管控风险、加强监管的要求。

　　“对政策性银行资本充足进行监管十分必要，这是保障经营安全、防范金融风险的重要手段。”丁志杰说，过去有观点认为，政策性银行实行国家财政兜底，资本充足率无关紧要。实际上，既然是金融机构，就必须满足一定比例的资本充足率要求。有了资本金充足率标准，监管也可以更到位。

　　王建业也表示，建立资本充足率约束机制一方面可以提高抗风险能力，另一方面还有助于降低政策性银行资金成本。比如让经营利润全部作为资本补充金滚动发展，促进其业务拓展和政策性功能的发挥。建议参照大型非系统性银行10.5％的资本充足率标准。

　　尽管提出了资本充足率的要求，但专家也认为政策性银行应与商业银行区别对待。“鉴于政策性银行的特殊性和战略性，既要计提足额拨备，约束盲目扩张；又要符合考虑政策性银行经营压力，最终要和国家战略要求相适应。”郭田勇表示。

　　三大政策性银行发展势头良好

　　■数据

　　公开信息显示，截至2014年底，国开行资产总额突破10万亿元，全年实现净利润884亿元，年末不良贷款率0.63％，连续39个季度保持在1％以内。

　　2014年，进出口银行全年签约贷款9946亿元，发放贷款9210亿元，共支持了4324亿美元的产品进出口和走出去项目。年末，表内外资产总额2.47万亿元。

　　截至2014年末，农发行人民币各项贷款余额28303亿元，比年初增长13.2%，确保了粮棉油收储的顺利进行，重点支持了农业农村基础设施建设项目；全年发行金融债券6600亿元，各项存款较年初增加1150亿元，资金自给率90.2%，较年初提高1个百分点。

　　政策性银行均直属国务院

　　■背景

　　为适应经济发展需要以及贯彻把政策性金融与商业性金融相分离的原则，1994年，我国组建了三家政策性银行，即国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，均直属国务院领导。政策性金融的建立是为了协调政府与市场在金融资源配置中的关系、提高整体金融运行效率。

　　2008年国开行率先进行了市场化改革，国家开发银行转为国家开发银行股份有限公司在京挂牌成立，成为第一家由政策性银行转型而来的商业银行，标志着我国政策性银行改革取得重大进展。