短短两个月，铁路投融资改革就出台了两份“大方向性”文件。从7月9日的《铁路发展基金管理办法》到8月11日《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》，多角度政策就是要力保下半年铁路投资顺利到位。

　　8月11日，国务院发布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见》(以下简称“《意见》”)，支持铁路建设与新型城镇化相结合，盘活存量铁路用地与综合开发新老站场用地相结合。一个月前，国家发改委会同财政部、交通运输部发布《铁路发展基金管理办法》(以下简称“《办法》”)，为民间资本“入铁”制定规则。

　　这些铁路投融资体制改革的主要内容是对一年前国务院33号文件的回应。去年8月，国务院发布《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》，旨在多方式、多渠道筹集铁路建设资金。

　　中国铁路总公司(以下简称“中铁总”)要完成2014年8000亿元的铁路投资计划，首先要解决的就是融资问题。就因为受制于资金缺口，中铁总2013年未能完成全年投资额度。一系列政策让铁路建设动力不足的局面有了变化，铁路建设融资渠道的突破将为接下来的投资开启闸门。

　　还差6000亿

　　建铁路需要大量资金，这让中铁总最头痛。中铁总的2014年一季度财报显示，还本付息资金高达654.38亿元，而同期内中铁总用于基建投资的资金为1487.28亿元，还本付息资金占中铁总基建资金的一半左右。此外，中铁总2014年一季度继续亏损59亿元，资产负债率高达64%。

　　不过业内对铁总的高负债并不担心。“大部分债务都是铁道部时期留下的，转成公司后会实现盈利。”国开行一位内部人士说。事实上，今年一季度的负债率已经低于去年。“铁路投资是中长期投资，现在还处于发展阶段，更多的是资金投入，大的站线建成后，未来除了维护和运营费用外都是收益，所以现在是在最艰难的时候。”一位接近国家发改委人士告诉记者。

　　今年4月，中铁总上调年度铁路投资规模至8000亿元，然而根据中铁总提供数据，今年1至6月完成铁路投资额1996亿元，下半年需要完成的投资额度占到全年总额的四分之三，下半年的投资压力不言而喻。

　　为了推动铁路投融资改革，帮助铁路建设资金开足马力，8月11日国务院发布的《意见》中提到，“在支持盘活现有铁路用地上强调站场及周边地区改建规划，支持铁路运输企业利用自有土地、平等协商收购相邻土地，依法取得的划拨用地因转让或改变用途不再符合《划拨用地目录》的，可依法协议方式办理用地手续”。“曾经的划拨用地现在允许做商业开发，这是政策上的突破，也给铁路投资者一个间接的补贴。”上述接近发改委人士说。

　　中国交通运输协会常务副会长王德荣对记者表示，“当年一些机务段撤销，修新铁路后以前的车站业务就停了，原来的郊区已经成了市区，过去大片的闲置土地现在地价都大幅升值。”

　　国务院发布支持铁路土地综合开发的《意见》后，已经上市的广深铁路被各大证券公司看好，“广深铁路当前拥有 1085 万平方米土地的使用权，且土地成本很低。其深圳站、深圳北站和广州东站位于深圳和广州的市中心地区，具有较高的商业开发价值。”瑞银国际近日的一份报告看好受《意见》利好的相关铁路。

　　最缺的是土地指标

　　“以地养路”的模式在地方早有实践。

　　广东省的实践经验成为各省的“必修课”，广东省政府于2012年出台《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》，该意见提出将轨道沿线周边的土地综合开发的净收益按补亏责任由各有关方共享，并应首先用于弥补城际轨道交通项目建设及运营的资金缺口。

　　曾参加过广东省交通规划的中国工程院院士王梦恕还记得十年前广东的“阔绰”出手，当时主要由省财政负担省内铁路建设资金。而如今，通过土地开发为铁路建设融资已经成了更好的办法。“广东铁路周边土地的开发足以覆盖建设成本了。”王梦恕说。

　　然而，大多数省份的土地价值远比不上广东，地方财政实力也不足以支撑铁路建设。

　　为调动地方政府对铁路建设的积极性，《意见》中对增量土地给出意见，“相关新增建设用地指标，经省级人民政府严格审核后，暂由国土资源部予以计划单列。”

　　“新增土地计划单列”的消息给地方政府打了一剂强心针。“省级政府审核、国土部计划单列，给了地方政府一定的动力，如果只调动铁路部门的积极性而地方政府没有积极性，那这个事动不起来。”前述接近发改委人士告诉记者，“地方政府最缺的是只调动铁路部门的积极性而地方政府没有积极性，那这个事动不起来。”前述接近发改委人士告诉记者，“地方政府最缺的是土地指标，把这个新增建设用地指标单列，意味着可以多卖土地，以此来调动地方政府的积极性”。

　　站在门口的民资

　　目前，各省正在积极推进铁路建设，布置新的规划和建设任务。浙江近日动员并部署了浙江铁路建设“八八计划”，4年内将开工16个铁路项目，投资1350亿元；湖南省发改委则发布消息称，2014年湖南计划新开工5个铁路项目，总投资近千亿元；贵州提出力争全年完成铁路投资330亿元，比年初目标增加20亿元。

　　此外，山东的首个以地方投资为主的济青高铁项目计划投资达到522亿元。公开资料显示，济青高铁由山东省政府和中国铁路总公司合资建设，中铁总占20%的股份，剩余80%由山东高速集团代表山东省政府出面筹资，山东高速将控股济青高铁。而在80%的地方自筹资金中，山东省管企业和省国土厅所属土地储备中心以土地开发收益金为依托出资30%；高铁沿线各地政府以土地和拆迁费用入股出资30%；国内各类企业、包括民间资本和社会资本、金融机构等出资20%；余下的20%希望能引入外资参与投资。

　　合资建设的投入比例依各省情况有所不同，但建设资金的组成部分基本类似。“铁路建设基金和国家投资的部分，以中铁总作为出资代表，然后地方政府也出一部分，主要以土地和征地拆迁投资进来，有了这个资本金之后再跟银行贷款。”上述接近发改委人士说。

　　6月25日，国家发展改革委、财政部、交通运输部联合发布了《铁路发展基金管理办法》，为民间资本“入铁”制定规则。

　　“引入民营资本更多是为了解决政府投入过大，负担过重的问题，政府投一部分，剩下的那部分吸引社会资本，让社会资本获得一部分的盈利，减少政府投资并且提高了整体效益。”上述发改委人士说。

　　修铁路，在促进当地经济繁荣的同时，还能给地方政府带来不小的GDP增长。“不能完全把交通基础设施建设看成商业化投资，它能带来的不仅仅是本地的经济效益还有社会效应，对国土开发、产业联动都具有意义，而不是过多考虑这个交通本身产生的经济效益。”上述接近发改委人士表示，“这也是国家支持中西部铁路发展的一个原因。”“修建铁路能够提振全省的GDP，地方政府都很积极。”王梦恕说。

　　国务院去年下发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》后，今年不到两个月里连续出台《办法》和《意见》，这与政府简政放权，取消和下放的行政审批事项，以及落实鼓励社会投资基础设施项目建设不无关系。

　　“地方投资为主的城际铁路在未来如何定价，最后如何清算，以及铁路投资债券发行的具体办法，国家层面会有统一的政策作为规范指导，但还需要地方的细化和落实。”王德荣说。

　　业内对铁路改革的期待远不止如此。王德荣正在草拟运价改革的建议草案，希望铁路运输的公益性和商业性在票价上有所反应。余寒 赵雪辰