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气候谈判为何难:发达国家不兑现300亿美元承诺

  • 发布时间:2014-10-28 15:04:12  来源:中国经济周刊  作者:佚名  责任编辑:孔彬彬

  在应对气候变化的谈判中,我们作为最大的发展中国家,将主动积极作为,同时我们也要确保承担的责任不能超出国家的能力和发展阶段。

  ——高风

  9月23日,为期一天的联合国气候峰会在纽约闭幕。这是2015年巴黎气候大会前的一次重要会议。今年12月,《联合国气候变化框架公约》第20次缔约方会议将在秘鲁首都利马举行。

  国际上,围绕应对气候变化这件事儿似乎一直在开会,但这些会议之间有什么不同?谈了这么多年为啥还是争执不休?中国最关切的是什么问题?国家首脑到会不到会对结果有什么影响?

  10月14日,《中国经济周刊》记者独家专访外交部气候变化谈判特别代表高风,为读者讲述气候变化谈判这件看似神秘、遥远,其实与你我息息相关的国际大事。

  气候谈判也分“大小年”

  1992年5月,联合国政府间气候谈判委员会就气候变化问题达成《联合国气候变化框架公约》(UNFCCC,下称“公约”)。公约于当年6月在联合国环发大会上通过,并于1994年3月生效,成为国际社会为应对全球气候变化进行国际合作的一个基本法律框架。

  高风告诉记者,公约缔约方会议每年召开一次,也就是大家所知的“气候变化大会”(下称“气候大会”)。会议的名称通常会根据举办地命名,例如“哥本哈根气候大会”、“坎昆气候大会”等。而今年9月23日举行的联合国气候峰会不属于常规的气候大会,它是专门安排的一个“一次性”会议,目的是为正在进行的气候变化谈判进程注入更强的政治动力。

  在接受《中国经济周刊》采访之后,高风随即赶赴德国波恩,参加为期一周的“德班平台”气候谈判,这是2011年德班会议后建立的一个谈判进程——这一进程计划于2015年底的巴黎会议上完成。

  气候变化谈判历程,往往根据谈判任务和形势呈现出“高潮”和“低潮”,相应的会议年份也被形象地称为“大年”和“小年”。如果遇上重要的时间节点,或有重要的成果要出台,就是“大年”。如2009年哥本哈根气候大会商讨《京都议定书》第一承诺期到期后的后续方案,2015年巴黎气候大会将要谈判建立2020年以后全球共同应对温室气体排放的国际体制,这都是大年。高风解释说:“一个重大的谈判成果通常要酝酿好几年,它的动能需要很多积累,因此,气候变化谈判进程往往是有张有弛。”

  2009年的哥本哈根气候大会,有100多个国家的政府首脑到会,但是接下来2010年的坎昆大会,就只有20多个国家的元首出席。为什么会有这样的区别?国家领导人出席与否,对谈判进程会有什么影响?

  高风强调,通常情况下,气候大会都不是国家领导人出席,而是部长级官员代表国家出席。2009年哥本哈根气候大会,各国元首和政府首脑齐聚哥本哈根,是根据联合国的一项专门决定,这在气候变化谈判历程中并不多见。

  发达国家不兑现承诺是谈判艰难的重要原因

  应对气候变化涉及未来能源体系的重构、人类生产和生活方式的改变,以及全球政治经济格局的变动,会“影响人类前途和命运”,然而自上世纪90年代启动气候谈判到今天,谈判进程一直艰难、复杂。

  “这个问题涉及的国家利益太重大,没有哪一个国家能够置身事外。”高风这样解释气候谈判被高度关注的原因。 高风回忆,参与气候谈判14年来,他感觉,整个谈判核心的矛盾和冲突,主要还是应对气候变化的责任分担问题。

  公约确定了“共同但有区别的责任”原则,但发达国家和发展中国家各自到底该承担怎样的责任,在经济上付出多少成本、提供怎样的支持,一直是各方争论的焦点。

  “应对气候变化,发达国家必须率先承担责任。发达国家在工业化过程中利用完全免费的排放空间实现了发展,现在发展中国家要发展的时候,这个空间不再免费了。公约规定,发达国家应该率先减排,并且为发展中国家在可持续发展框架下应对气候变化提供资金、技术、能力建设方面的支持,这体现了‘有区别’的责任。”高风说。

  2010年坎昆气候大会上,发达国家集体承诺提供资金支持,但是到2013年的华沙气候大会上,当初承诺的绿色气候基金,包括300亿美元快速启动资金都没有到位。发达国家迟迟不能兑现承诺是导致气候谈判进程艰难的一个重要原因。

  技术支持是检验发达国家诚意的重要因素

  高风认为,1997年通过的《京都议定书》主要是规定发达国家进行绝对的量化减排,30多个工业化国家都在其列。当前,在应对气候变化问题上,全球各国已经在经济实力上、政治影响力上和治国理念上都有了变化:应对气候变化不仅是责任、成本和负担,它也是重大的机遇,是各国调整能源结构和产业结构的重要契机。这种理念变化可以看作《京都议定书》以来的一个有效进展。

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2010年12月10日,坎昆,各国代表团在歇会期间紧急商议,构成一个个商议圈。

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2010年12月10日,墨西哥坎昆,谈判会场中国代表团坐席,此时代表团正在另外的会场与77国代表进行紧急磋商。

  由于美国在国际经济格局和国际排放格局中具有独特地位,其态度对气候变化谈判成果有重要影响。高风表示,现在美国的民主党政府在应对气候变化问题上的态度已经较往届政府有所调整。奥巴马政府的第一个任期就曾推动过17%的减排目标,今年又要求到2030年美国所有发电厂的碳排放量减少30%。这只是它未来减排计划的一部分,未来还可能会陆续有一些减排指标出台。这些积极的政策调整是值得欢迎的。

  发达国家说愿意为发展中国家减排提供资金和技术支持,但效果乏善可陈。高风告诉记者,在资金方面,发达国家还是提供了一些援助,但与发展中国家的需求总量相比,仍显得非常薄弱。高风认为,在资金问题上需要创新性思维:上世纪90年代初建立的全球环境基金(GEF),创立时的资金规划是30亿美元,全球所有发达国家和部分发展中国家都出了钱,中国也拿出了几百万美元。用它来解决全球所有环境问题当然不可能。今天评估应对气候变化资金需求动辄成百上千亿,甚至上万亿。要满足这种资金需求,当然很难,既要有政治上的决心和动力,也要有创造性思维。

  比资金支持更难的是应对气候变化的技术支持。高风告诉《中国经济周刊》:“从上世纪60年代到现在,半个多世纪了,在多边框架下的技术转让谈判,都是困难重重。知识产权问题、技术所需的资金问题等不一而足,极少有成功的案例。”能否在技术问题上对发展中国家提供切切实实的帮助,是检验发达国家政治诚意的重要方面。

  新德里气候大会:发展中国家的胜利

  2000年,时任外交部条约法律司副司长的高风开始连续几年率领中国代表团参加气候变化谈判,此后一直在这一领域工作。2007年,外交部设立气候变化谈判特别代表,高风于2013年2月被任命为“外交部气候变化谈判特别代表”。外交部条约法律司在原先负责国际环境法事务的处室基础上,提高领导层级,增加领导职数和人员,设立“应对气候变化工作办公室”,是外交部专门负责气候变化谈判工作的部门,这个办公室接受外交部气候变化谈判特别代表的直接领导。这种特殊建制和安排也表明了应对气候变化在外交工作中的重要位置。

  高风告诉记者,气候变化谈判既要维护国家利益,也要积极参与全球治理,照顾国际社会的整体利益。应对气候变化是人类的共同责任。在应对气候变化的谈判中,我们作为最大的发展中国家,将主动积极作为,同时我们也要确保承担的责任不能超出国家的能力和发展阶段。目前,国内就气候变化问题已经建立了不同层级的协调机制。

  在每一次谈判之前,代表团都要把已经确定的议题掰开了揉碎了分析讨论。一些问题,各部门要反复开会研究,真是“台上一分钟,台下十年功”。高风描述谈判过程中的压力时称,“需要仔细拿捏,不能超出谈判的授权,同时也要积极参与规则的制定。”

  在高风的记忆里,他经历过几场十分艰难的谈判,其中一次是2002年在印度新德里举行的联合国气候大会,当时他任中国代表团团长。

  2001年的马拉喀什大会之后,发达国家认为,《京都议定书》的实施细则已经谈完,马上就要生效,发达国家的问题已经解决了,该轮到发展中国家谈谈该承担什么义务了。这是2002年第八届气候大会在印度举行的背景。印度代表团团长找到中国代表团,商量应该怎么应对,并拿出一个什么样的成果。

  高风的建议是:2001年在南非刚召开了可持续发展世界首脑会议(WSSD),可以进一步阐发会上的“可持续发展”思想,作为应对世界气候变化的主题思想,因为不光是对发展中国家,对全世界而言,只有在可持续发展的前提之下,才能够解决气候变化问题。

  但当时发达国家不接受这个说法,表示“可持续发展”只是为了经济发展,而不是为了应对气候变化。可见,当时发达国家是把发展经济跟应对气候变化完全割裂、对立起来的。

  发展中国家坚持认为,可持续发展有重要意义,应对气候变化不是孤立的,要通过可持续经济发展才能够实现,经济质量提高、效率提高,才能解决气候变化问题,这就是发展的过程。

  最后,经过艰苦的谈判,熬了整整一夜,第二天清晨两方才终于达成协议,在会上通过了《德里宣言》,强调应对气候变化必须在可持续发展的框架内进行,妥善化解了发达国家要求发展中国家在控制温室气体排放方面承担更多义务的压力。这次大会被认为是发展中国家的胜利。

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