景区门票定价标准不明

　　在采访过程中，河南省登封市物价局的工作人员并不清楚少林寺景区的门票具体是由谁、按什么样的标准定出的。旅游法专家王冰表示，相关法律法规对于门票定价标准并没有具体规定

　　伴随着“少林寺诉嵩管委讨要4970余万元门票分成款案”的扑朔迷离，景区门票价格成为大众关注的焦点，而尚未散尽的十一长假旅游热则如催化剂般将景区门票问题进一步推上了舆论的浪尖。

　　“像少林寺这样的寺庙我认为是应该免票的。因为佛教本身是普度众生，是济世的。”登封市少林文化研究学者孟尧(化名)对法治周末记者表示。

　　法治周末记者从中国社会科学院旅游研究中心发布的《2013年我国4A、5A级旅游景区门票价格分析报告》(以下简称《报告》)了解到，我国153个5A级景区平均票价为109元，其中有1/2以上5A景区门票价格在100元至200元之间。这意味着，游客游遍所有5A景区需花费2万元左右来支付“通关费”。

　　那么，景区门票价格是如何制定的、制定的依据和程序是什么？据法治周末记者了解，除了少数景区明确公开这些信息，大多数景区的门票价格，以及景区内部一些另行收费项目的收费标准和依据还是很模糊的。

　　逢假必涨成常态

　　对于景区门票而言，每年逢假必涨几乎成为一种常态。

　　据了解，近期很多景区的门票价格都有所提高，如丽江玉龙雪山门票由105元涨到130元，广东丹霞山门票由160元涨到200元等。

　　“这种坐地起价，随便涨价的行为是不合适的。如果将游客当成板上鱼肉宰，去追求短期的经济效益，这是一种很不明智的行为。”孟尧说。

　　那么，景区门票价格涨价是否有时间限定，每次涨价幅度是否有所限制？

　　在国家发改委官网上，法治周末记者了解到：“景点门票价格上调频率原则上不低于3年，并合理确定调整幅度，不得超过15%。对一些地区门票价格调整频繁、价格过高、社会反响强烈的，国家发展改革委可建议纠正，或可在报请国务院批准后，暂停该地区门票价格调整。”

　　“发改委作出此项规定的初衷是好的，目的在于减缓景区涨价。然而在实际的落实中，可能变相地成为了鼓励景区3年就可以调整一次票价。”孟尧说。

　　法治周末记者梳理相关公开信息发现，2008年1月到2013年4月这5年多时间里，我国153家5A级景区中先后进行了门票价格调整的景区占1/5之多。而这其中有5家景区先后进行了2次调整，分别是池州市九华山风景区、泉州市清源山景区、宁夏银川镇北堡西部影视城、大同市云冈石窟、上海野生动物园。

　　社科院的《报告》也显示，5年里32家5A级景区门票调价，绝大部分为涨价，其中涨价16元至30元的最多。

　　门票生成机制不明晰

　　“现在好多景区的门票价格都在100元以上，景区作为公共资源，却成为少数人才能进去的地方，我想每个人都想问问，景区门票价格到底是怎么制定出来的。”在少林寺景区，一位来自邯郸的游客质疑道。

　　法治周末记者曾就嵩山少林寺景区2005年门票价格调为100元一事，咨询登封市物价局相关工作人员。该工作人员提供的一份《郑州市物价局关于嵩山少林寺风景区门票价格的通知》显示，景区价格是由河南省发改委进行批复的。

　　河南省登封市嵩山风景名胜区管理委员会(以下简称嵩管委)宣教科科长刘少伟也表示，少林寺景区的门票是由少林寺景区这边往上报，是由物价部门定下来的。

　　当被问到“是由什么部门或单位往上报的”时，刘少伟告诉法治周末记者：“之前由门票管理处，后来变为景区管理处。现在景区管理处没有了，变成了景区管理局。具体是由哪个部门往上报的，我也不太清楚，因为我刚来(嵩管委)一年多，现在机构也变了，人也变了。”

　　“具体由谁按什么样的标准定出的价格，我们也不清楚。对于5A级景区门票价格我们地方物价局是没有权力制定的。”上述登封市物价局工作人员表示。

　　法治周末记者曾多次致电河南省发改委负责相关事宜的王姓工作人员，但电话一直无人接听。

　　“利用公共资源建设的景区的门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。拟收费或者提高价格的，应当举行听证会，征求旅游者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”这是2013年10月开始实行的旅游法对景区门票价格作出的专门规定。

　　旅游法专业律师、北京国振律师事务所王冰告诉法治周末记者：“从法律角度来讲，如果要对景区收费或提高价格，不进行听证的话，程序上是有欠缺的。”

　　王冰表示，据他了解，目前的景区门票涨价听证程序相当不规范。对于参加听证会的遴选人员公布机制不完善，甚至出现了听证会上有人睡觉、表决一致通过的现象，听证会变成了“涨价会”。而且听证公示制度也不健全，存在听证结果不对外公开的现象。

　　“除了发改委规定上调频率原则上不低于3年外，相关法律法规对于门票定价标准并没有相关具体规定，同时相关部门是有责任公布相关的定价标准的。”王冰进一步解释说。

　　“公众反对涨价有一个很大的原因是景区运营成本不明晰。应建立透明可查的科学机制，使门票生成机制公开化。景区门票虽然不像一些上市公司具有财务报表制度，但通过像会计师事务所这种第三方审计的方式公布景区运营成本，以使门票价格合理。”王冰建议。

　　“其实不管谁来定，如何定，总的来讲应该将门票控制在一个合理的范围，让大众能够接受。不要为了追求经济利益而损害了文化本身。”郑州大学文化产业研究中心主任汪振军对法治周末记者说。

　　1个景区或多达12个“婆婆”

　　旅游经济和管理专家魏小安初步统计，我国旅游景区归属部门多达12个，往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游、环保、文化、宗教、海洋、地质等多个部门行使管理权插手管理，而在必要时景区会成立相关的行政管理机构，如文管所、管理局(管委会)

　　少林寺的门票分成风波，也让越来越多的人关注寺庙乃至景区的管理模式。

　　“为什么咱们自己的寺庙，让外人赚钱？”在少林寺，负责景区保洁的工作人员对法治周末记者抱怨道。

　　2009年12月，港中旅和登封市政府所属嵩山少林文化旅游集团有限公司(隶属嵩管委)，合资成立港中旅(登封)嵩山少林文化旅游有限公司，负责对少林景区进行开发和管理。

　　据法治周末记者了解，在国内像登封市政府这样将嵩山景区经营权转让，从而借助具有管理经验的公司团队对景区进行管理的不在少数。如四川碧峰峡景区、安徽黄山风景区、浙江柯岩风景区等。

　　“现在我们国家的景区文化资源如被圈养的绵羊，时刻被裁剪下羊毛去卖钱，而不在乎它是否情愿与受伤。”一位在嵩山少林景区游览的游客向法治周末记者比喻道。

　　景区由多部门共同管理

　　以少林寺为核心的嵩山少林景区因引入港中旅进行管理，从而也引发了外界对寺庙管理的热议。

　　美国普度大学社会学教授、中国宗教与社会研究中心主任杨凤岗告诉法治周末记者：“现实生活中，中国的寺庙有很多‘婆婆’：宗教事务局、中共统战局、文物局、旅游局、园林局等。”

　　而一位登封市宗教局的一位负责人表示，宗教的管理模式有两种：寺庙自行管理和政府相关部门管理。对于开放的寺庙景区，宗教局的职责是对寺庙进行备案、协助物价局处理游客投诉问题、宣传相关宗教法律政策等，而未开放的寺庙则一般由寺庙自行管理，属于文物的，由文物局管理。

　　“寺庙在景区内部的，一般都会由很多部门，如旅游局、园林局等对其进行管理。”上述宗教局负责人进一步解释说。

　　当被问到“旅游局对景区的管理工作有哪些”时，登封市旅游局一位工作人员告诉法治周末记者：“我们旅游局负责行业管理，比如A级景区的创建、景区的综合整治、安全检查、接受游客的投诉以及对相关数据的统计等。”

　　法治周记者查阅资料了解到，目前我国旅游景区由多个政府部门管理。旅游经济和管理专家魏小安的一篇《中国旅游景区的经营管理模式》中统计，我国旅游景区归属部门多达12个，往往在同一景区内，建设、文物、林业、水利、旅游、环保、文化、宗教、海洋、地质多个部门行使管理权，而在必要时景区会成立相关的行政管理机构，如文管所、管理局(管委会)。

　　这种多头管理、条块分割的管理方式造成了对景区创收的分流。

　　据刘少伟透露，去年少林景区门票收入两亿元左右，港中旅作为合资方拿走51%，少林寺分走30%。

　　据媒体报道，嵩管委最后拿到的钱，还需支付给登封市文物局、宗教局等单位，还要支付嵩管委员工工资以及每年的接待费用，到最后嵩管委还亏损。

　　“这种管理模式往往容易出现政出多门、体制混乱的问题。例如，自然文化遗产的管理体制具有管理目标多重性。因此，要尽量减少相关管理部门或建立统一的管理机制以实现对景区的优质化管理。”郑州大学文化产业研究中心主任汪振军说。

　　景区经营权能否转让

　　景区多头管理背后，将景区交由企业进行管理也颇受争议。据了解，争议点主要围绕上市与经营权转让两个方面。

　　法治周末记者查阅相关报道了解到，旅游景区公司上市以1996年8月张家界上市为标志，自此先后有泰山旅游、黄山旅游、峨眉山和京西旅游上市。

　　五大景点的上市引发了各景点纷纷效仿，但针对旅游景区公司能否上市的问题也引起了相关业内人士的激烈争论。争论也使得分别以兵马俑、岳阳楼和黄鹤楼等景区(点)为经营主体的几家旅游景区公司上市计划流产。

　　“2010年少林寺也曾被卷入上市风波当中。”河南省荟智源策律师事务所主任黄琨告诉法治周末记者。

　　“著名寺庙被打包上市，这在前两年吵的很多，虽然这两年好像消停一些，但是商业侵蚀并未停止。寺庙财务公开以及寺庙的经济活动接受政府相关部门和公众的监督，这是应该的。但地方政府的某些部门或者个人试图利用寺庙赚钱，致使寺庙被商业化，则是需要严格限制的。”杨凤岗说。

　　旅游景区公司上市所依托的是，政府将景区经营权转让于企业以进行管理的景区管理模式。

　　法治周末记者查阅资料了解到，目前我国景区的管理模式体系大致分为企业型治理与非企业型治理两大类。企业型治理则包括整体租赁模式、股份制企业经营(含上市与非上市两种模式)以及国有企业经营(多隶属国有企业、当地政府或政府部门)，而前两者涉及到将经营权转让给相关民营企业或股份公司以对景区进行管理。

　　据法治周末记者了解，上世纪90年代后期以来，我国旅游市场迅速扩大，旅游业在国民经济中的地位不断提升，然而由于受地方财力的影响，旅游开发面临着严重的资金问题。为了促进地方旅游业的发展，各地方先后出台相关政策，鼓励招商引资，其中普遍包括可以将景区经营权转让的条款。

　　“由于目前我国现有法律条款中对景区经营权能否转让问题并无明确规定，所以各地方政府出于发展旅游业的需要，不断地将景区经营权转让。目前景区经营权转让已经成为景区开发的一种重要形式，并呈现出规模不断扩张的趋势。”北京国振律师事务所律师王冰说。

　　建立软资产管理运营机制

　　“有些获得经营权的企业关注的是文化里的经济效益，而不关注真正的文化内涵。也因此可能会出现以合同等方式协议要求寺庙或其他文化景区做一些伤及文化本身的事。”王冰认为。

　　“在当今市场经济条件下，如何把握并平衡文化和经济的矛盾很重要。”汪振军说。

　　但王冰也表示，政府引入第三方企业对景区进行管理，会带来先进的管理团队以及丰厚的资金。

　　“现在的状况是国家相关部门仅发挥监督与处罚的作用，对于经营则参与的很少，原因在于政府没有更多的资金去投入，通过引入企业以获取资金这是有必要。这种趋势不可改变，但是政府应该加强管理，对享有经营权的企业应当明确其管理权限及经营范围，应当以协议的方式规定明确。”王冰说。

　　“目前我国的国有固定资产由国资委进行管理。但对于文化资产和虚拟资产的管理却处于一种弱势或搁置的状态。因此我认为应当建立针对软资产的管理运营机制，将其纳入国有资产的管理与运营中来，从而防止一些企业借助这些文化资产进行过度的开发，以牟取经济利益。”王冰补充道。