□中国市场学会理事 张锐

　　虽然前不久新修订的《预算法》要到明年才能正式实施，但法律框架之下顶层设计的改革脚步却已先行。国庆长假期间，国务院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》(简称《意见》)，依法明确赋予了地方政府举债的权利与资格。不过，无论是政策设计还是实际运作，地方政府举债在我国尚属破冰之举，自然就应该吸收和借鉴国外相关国家的成熟经验。

　　统计资料显示，在目前全球53个主要国家中，有37个允许地方政府举债，作为一个统一规定，这些国家只允许联邦政府或中央政府举借外债，地方政府通常只能举借内债。而且地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”，即除短期债务以外，地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。解读《意见》可见，我国地方政府举债无疑遵循了“国际惯例”，如《意见》明确要求，“地方债务用途，只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出”等。

　　从举债路径来看，各国地方政府主要有发行地方政府债券和向金融机构借款两种方式。其中美国各州只允许发行市政债券，联邦政府对这类债券予以税收减免等优惠政策支持；而法国、英国、印度等国地方政府发债主要或者全部来自银行贷款；在日本，地方政府既向银行等金融机构借款，也能够通过公募或私募方式发行债券。从《意见》来看，我国地方政府举债基本借鉴了美国的做法。按照规定，“地方政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借”，这样包括城投债在内的我国地方政府先前30多种举债方式将全部关闭。另外，《意见》将地方政府债券划分为一般债务和专项债务，前者主要以一般公共预算收入偿还，后者以对应的政府性基金或专项收入偿还。这种偿还方式非常类似于美国市政债券下一般责任债券和收益债券的划分。在美国，地方政府一般责任债券由政府财政税收偿还，而收益债券的还本付息来自于特定项目的收入。

　　为有效监管地方政府的举债行为，特别是约束举债过程中的道德风险，许多国家都特别注重对包括以举债规模、类型、程序等为主要内容的事前监管。按照中央政府介入程度的不同，目前各国对地方政府举债的事前监管可以划分为行政控制模式、规则导向模式、协商合作模式与市场约束模式四种。行政控制模式是指中央政府对地方政府举债行为进行直接干预，规则导向模式是指通过相对固定的财政准则来约束地方政府举债行为，协商合作模式是指由中央政府与地方政府共同商定地方政府举债事宜，而市场约束模式是指利用市场机制引导地方政府融资行为的监管机制。分析《意见》可以看出，我国采取了行政控制模式和规则导向模式相结合的事前监管方式。按照《意见》规定，地方发债必须经国务院批准，中央政府对地方政府债务规模实行限额管理，同时《意见》明确了相应的惩罚机制。

　　比较发现，在所有事前监管中，对债务规模的控制成为了所有国家监管的重中之重，并纷纷出台了债务规模控制的标准。如英国政府规定全国政府债务余额应当低于GDP的40%，并致力于将地方政府债务余额占GDP的比重控制在4%以内；巴西政府规定州及市政府新借款不得超过当年净收入的16%，而债务还本付息额不得超过实际净收入的1115%；俄罗斯规定地方政府借款的上限为预算支出的15%；保加利亚规定市政府借款不得高于其当年收入的10%；目前美国有30个州的宪法明确规定了州政府本级发行一般责任债券的规模限额。与其他国家相比，我国目前实施财政分税制，地方政府有非常强烈的过度举债倾向，中央政府在确立了限额管理原则的同时，应当及时确立地方政府举债的量化控制标准。

　　值得关注的是，为了达到对债务规模的控制，许多国家相应建立起了灵敏的风险评估、预警与纠错机制。如美国俄亥俄州将地方政府债务与其财政状况联系起来，由州审计局用三类财政状况指标衡量州以下地方政府的债务风险水平，风险高的地方政府被列入“预警名单”进行监控，严重的则被列入“危机名单”，由州专门对其成立的“财政计划和监督委员会”特别监控，以督促其在规定期限内化解危机。同样，哥伦比亚将地方政府债务与其偿付能力联系起来，用利息支出率和债务率两个指标来确定地方政府处于“红灯区”还是“绿灯区”。进入“红灯区”的地方政府被严格禁止举借新债。在印度，如果地方政府超过举债上限，必须在14天的透支期偿还所有债务，否则其债务资金账户将被冻结，印度储备银行将启动自动扣款机制。在巴西，若地方政府举债规模超过了限额标准，将不允许举借新的债务。参考国际经验，我国亟需明确地方政府合理的债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等具体指标，并出台相应的量化考核机制，以形成对地方政府过高负债的倒逼压制力量。

　　像许多国家那样，我国地方政府的举债在《意见》中也被要求纳入全口径的预算管理，而且明确规定在不突破限额的前提下，地方举债的实际规模交由本级人大决定。客观地分析，地方举债纳入公共财政预算应当没有任何问题，但我国地方人大并没有如同国外议会机构那样的充分独立性，能否真正担当起“闸门”作用真的不好说。为此，需要强化地方权力机关和政府机构主要负责人的风险责任，实行谁主债谁负责，谁审批谁担责的债务风险追溯机制。同时，作为地方人大监督的重要补充，应当重视发挥评级机构的作用，而为了提升评级机构的客观度与准确度，必须形成地方债务动态性的公开发布机制，地方政府在向中央政府按时汇报财政账户收支情况的同时，须定期在公众性的信息平台上发布政府债务报告，接受市场的判断和选择。

　　事后监管如同事前、事中监管一样重要，因为它直接关系到地方政府债务违约的处置结果以及地方政府的最终走向。分析发现，目前国际上对地方债务违约的应急处置主要有司法和行政两种机制，前者由法院主导地方债务的重组，后者由上级政府采取接管式的债务重组。按照《意见》规定，对于地方政府的负债，中央政府实行不救助原则。但客观事实是，我国地方政府并没有如同美国州及州以下地方政府充分的自主权，而且美国财政分权程度很高，上级可以不对下级政府施以援助，并允许地方政府破产。由于财权的有限性，直接决定了我国地方政府债务责任的有限性。若真的有地方政府破产，料定不会被简单地抛向市场。当然，抛开中央政府对地方政府债务违约是否救助不说，像许多国家那样建立起偿债准备金制度还是非常必要的。如在美国，30个州政府都按照债券还本付息总额的100%-120%，或按债券发行额的10%建立了偿债准备金。在印度，14个邦政府建立了统一的偿债基金，中央银行是该基金的管理人。通过偿债准备金制度的建立，既可以增强地方政府的偿债能力，同时保证地方公共财政的正常运行。