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从“专项”到“统筹”:“解局”转移支付

  • 发布时间:2015-02-02 11:29:00  来源:中国经济网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  中国经济网北京2月2日讯(记者 崔文苑)今日,国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。

  转移支付有多重要?

  全国财政收入分为中央财政收入和地方财政收入,大约各占一半。在中央财政收入中,“小头”用于本级支出,约70%以税收返还和转移支付形式转给地方使用,对地方财政支出贡献度约4成。有学者形象地表述,地方支出1块钱,4毛都来自转移支付。

  这些关系到保障基层财力、促进区域基本公共服务均等化的转移支付资金,近年来在依法理财、增强透明度、加强监管等方面有了不小的进步,但仍存在结构不够合理、分配使用不够科学、使用不够高效等问题。党的十八大、十八届三中全会都提出要推进转移支付制度改革。这一财政资金的管理使用,俨然已经与国家治理的现代化“挂钩”。

  2月2日,国务院发布《关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》。中央、地方事权和支出责任问题能否得以明确?专项转移支付如何清理规范?转移支付资金如何提高效率?带着这些问题,《经济日报》记者走访了财政部预算司有关负责人和财税专家。

  厘清中央、地方事权和支出责任

  我国人口多、地域广,经济社会发展不平衡,区域协调发展任务繁重。同时,中央政府支出规模相对较小,大部分支出在地方实现,这也就形成了中央、地方事权和支出责任不清晰、转移支付结构不合理的问题。

  这也是此次国务院发文着重解决的问题。根据《意见》,中央委托给地方的事权,或中央地方共同事权,列为专项转移支付。属于地方事权的项目,由地方承担支出责任,中央通过一般性转移支付给予支持。属于中央事权的,由中央全额承担责任,不牵扯转移支付。

  “从法制角度,确定了转移支付的两大类别,使得制度结构得以明确。”中国人民大学财政金融学院院长郭庆旺接受《经济日报》记者采访时表示。

  财政部财科所所长刘尚希进一步分析认为,“这将国家治理与‘花钱行为’结合在一起。进一步理顺分税制下事权和支出责任不匹配的问题。”

  也正是基于促进事权与支出责任相匹配的考虑,《意见》进一步指出,要逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上,并大幅增加对老少边穷地区的转移支付。“地方承担的事务较多,对其来说,一般性转移支付好比是‘雪中送炭’,可以统筹用于缺钱的领域。”财政部财科所副所长白景明告诉《经济日报》记者。事实上,这些年来,中央财政持续加大对地方一般性转移支付力度,占比从2012年的53.3%提高到2014年的58.2%。以2014年为例,东部、中部、西部一般公共预算占比为54:25:21,转移支付后,变为39:31:30,有效增强中西部欠发达地区的基层财力,促进地区间基本公共服务均等化。

  “新招”应对专项转移支付“旧疾”

  专项转移支付,顾名思义,一般是专款专用,能够促进重大政策、重大项目的落实。比如,为支持建立城乡居民养老保险,中央财政对中西部的基础养老金进行全额补助,对东部地区50%补助,极大激发社会参加社会养老保险的热情。城乡居民社会养老保险参保总人数连年高速增长,至2013年末参保人数达到49750万人。

  但是,这种“集中力量办大事”的专项转移支付,却也因为资金大多都被上级政府规定了支出方向,即便闲置,也不能统筹使用到更缺钱的领域。例如,某地教育专项充沛,由于生源稳定,每年增长的钱花不掉就形成节余。而对该地来说,没有一家大型医院,改善医疗卫生条件面临大的资金缺口。问题就在于,教育专项的钱,不能用于医疗卫生。

  “上级政府没有下级政府那么了解当地情况,却事先规定资金用途。如果不能对症下药,就会造成资金使用效率低下。”白景明说。此次完善转移支付制度的重点,就要充分考虑,能否提供有效的公共服务等情况下,清理整合专项转移支付,让更多资金通过一般性转移支付划拨,使得地方政府可以统筹使用。

  按照《意见》,取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下等已无必要继续实施的项目。确需保留的项目,也要建立健全定期评估和退出机制。并对目标接近、资金投入方向类同等项目予以整合,严格专项数量。

  “事实上,2013年下半年以来,中央财政积极清理、整合专项转移支付。仅2014年,就将专项转移支付项目由前一年的220个,压减到150个左右,减少了三分之一。在这一政策的引导下,2015年将加大清理整合的力度。”财政部预算司有关负责人告诉《经济日报》记者。

  对于严控专项转移支付,《意见》中还有两大“不得不说”的新变化。

  一是改变以收定支专项管理办法。逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定,统筹安排这些领域的经费。“将资金纳入预算管理统筹使用,杜绝形成‘小财政’。这就限制了部门的权力,防止其有一码事,设一个专项。收支难以监督和规范。”刘尚希说。

  二是中央在安排专项转移支付时,不得要求地方政府承担配套资金。从此前情况来看,中央财力有限,所以在支持地方教育、科技、农业等方面时,要求地方配套,这样才能完成目标。但专项多了之后,地方配套的压力过大,会造成一些“半拉子”工程。“现在不强行‘挂钩’了,只要钱投入到教育等这些领域就行。等于实际投入没少,只是改由地方自行统筹安排。”白景明说。

  在这些具体政策的指引下,纵向上“管得太多、专项太繁”,横向上政府统筹力度不够的这些问题都得以解决。

  “通过改革推动政府职能转变,改变以前的‘专项’思维,为现在的‘统筹’思维。”刘尚希建议说,政策已经确定了大的改革框架,但还需要具体的实施办法。

  将逐步取消竞争性领域专项

  “市场竞争机制能够有效调节的专项应坚决取消。”《意见》中的这一细节,让关注这一领域改革的财税专家们“眼前一亮”。因为导致专项转移支付资金效率不高,除了有“小、散、乱”的原因,还有过多用在市场化程度较高、不太“差钱”的地方,形成资金浪费。

  根据《意见》,因价格改革、宏观调控等配套的竞争性领域专项,应明确执行期限,到期取消。毫无疑问,这是考虑到竞争充分的领域,更适合通过市场化的方式来筹集资金,因而能够减少政府“贴钱”力度。据了解,2015年就有望取消一批竞争性领域项目的专项,不过目前这些项目还未对外公开。

  郭庆旺看来,《意见》的创新之处不止于此,“不仅规定如何严控,更在‘卡脖子’的同时准备好了‘出路’。即探索基金管理模式。”他说。

  比如,成立于2014年9月的国家集成电路产业投资基金,就是一个典型的案例。这个由国开金融、中国烟草等8家企业作为发起人,吸引金融机构、社会资金建立的国家一级基金,未来10年将拉动5万亿元资金投入到芯片产业领域。

  与该基金一样,此后更多的竞争性领域,将逐步改变行政性分配方式,主要采取基金管理等市场化运作,让财政资金与金融资本相结合,撬动社会资本来做之前靠专项“补贴”完成的事。

  除此之外,还有一种“出路”。“就是用税收优惠政策替代部分竞争性领域专项。”财政部预算司有关负责人表示,可以通过税收优惠政策取得类似或更好政策效果的,应尽量采用税收优惠政策,相应取消竞争性领域专项。

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