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中国预算绩效管理的制度构建

  • 发布时间:2014-10-10 19:31:27  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  绩效预算不仅仅是市场经济的产物

  从20世纪70年代开始,西方国家为应对科技进步和国际竞争,同时为解决财政危机与公众信任问题,逐步将这一概念引入到公共管理之中。预算绩效管理是一种以结果为导向的预算管理模式,强化政府预算为民服务理念和强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中,更加关注预算资金的产出和结果,通过可行的具体方法和有效运行机制,促使政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的资金、办尽量多的事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加合理、高效。预算绩效管理,是在时代进步和民主法治发展过程中,基于社会公众对政府“取之于民”的资源如何有效“用之于民”的必然诉求,也是在自20世纪80年代末以来席卷全球的行政改革中,政府层面对民众发出的评估政府绩效、提高政府效能普遍呼声的必然回应。

  从西周到秦汉,我国古代政权普遍建立了“上计制度”,对财政活动和官吏政绩进行管理和考核。明朝万历年间,推行“考成法”,其核心是根据政务的轻重缓急,列出处理的先后顺序和完成期限,由六部和都察院按文簿登记事项逐月对完成情况进行检查,并根据检查结果对官员实施奖惩。可见,绩效思想古而有之。1978年开始,我国实行以市场为导向的经济体制改革,财政资金使用效益问题不断得到重视,但这一阶段财政管理的主要内容依然是解决财政收支矛盾,侧重于财政收入,对财政支出尤其是财政支出绩效的关注还未摆上主要位置。1994年,分税制改革实施,我国财政收入得到快速、稳定增长,此时的财政收支矛盾得到较大缓解,财政管理的侧重点逐步由收入管理转移到支出管理。始于1999年的部门预算、国库集中支付、收支两条线等改革,更是对于优化支出结构,保障和改善民生起了积极作用,在很大程度上也促进了财政资金使用效益的提高。2003年,党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”,自此我国开始了对于预算绩效管理的探索与实践。十余年来,经历了从最初的绩效评价到预算绩效管理的转变。2012年,财政部出台了《预算绩效管理工作规划(2012-2015)》,明确今后一段时期我国预算绩效管理工作的总体目标、主要任务和重点工作。在此基础上,财政部分别于2013年4月和2014年3月出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》和《地方财政管理绩效综合评价方案》,设立了项目支出、部门整体支出和财政预算绩效评价共性指标体系框架,以及地方财政管理绩效综合评价方案,预算绩效管理顶层设计的制度框架基本完成。

  我国的绩效预算制度怎么走

  我国预算绩效管理改革尚处于探索阶段,向纵深推进仍然面临不少困难和问题。目前的预算绩效管理基本上还是财政部门唱“独角戏”状态,政府层面介入较少,财政部门预算绩效管理尚未与政府绩效管理有机融合,绩效法律法规缺位,导致预算绩效管理权威性法制性不足。尚未形成一套指导全国各行业的评价指标体系。绩效评价结果与预算安排还未有机结合。绩效评价与绩效审计、财政监督存在部分重合交叉,易造成被评价部门的疲于应付和无所适从。尚未形成事前、事中、事后通盘连接的“闭环”系统。

  党的十八大报告提出“要创新行政管理方式,提高政府公信力和执行力,推进政府绩效管理”,十八届三中全会则提出要“严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致”,并提出要“透明预算,提高效率,建立现代财政制度”。为此,要充分考虑各方面条件和因素,结合社会民主法治化进程,构建适合中国的预算绩效管理制度。

  将预算绩效管理纳入国家治理范畴

  预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是建立现代财政制度的题中应有之义。实施预算绩效管理,绝不仅仅是财政部门的独角戏,应纳入国家治理体系。政府先要更新理念,根据理念来决策和进行顶层设计。一方面要加快政府职能转变,另一方面要在培育社会组织、加强法制建设等方面有突破,调动社会群体、政府内部不同机构、不同利益代表的积极性,不断改善预算绩效管理的生态体系和制度环境。

  理论先行

  预算绩效管理理论研究应当走在改革实践之前,并引导其发展,否则,将是充满盲目和风险的预算绩效管理改革实践。中国的预算绩效管理更多地始于自下而上的改革探索,其中的理论研究和顶层设计较为滞后。因此,必须重视预算绩效管理的理论研究,借鉴国际先进经验,结合中国国情,以此指导实践探索。

  完善法制

  我国应借鉴国际通行做法,将预算绩效管理以法律的形式加以明确。一是可比照成熟市场经济国家的做法,针对预算绩效管理出台单独的法律,如美国的《政府绩效成果法》;二是可通过修订现有法律,如《预算法》,增加预算绩效管理的条款和相关内容,提高绩效管理法律层级。

  构建平台以绩效管理系统性协调政府部门管理体系非常重要。

  政府应当对总体价值追求、管理工具进行整合,使目前绩效评价回归到绩效管理主题,实现公共服务为依归的绩效管理系统总目标。借助人大的权威利益平衡机构的作用,加强人大财经委对预算管理绩效的审查。

  建立绩效评价指标

  鉴于目前对于指标体系构建工作的情况,应以某几个行业作为试点,尝试构建覆盖该行业所有业务的绩效评价指标体系,在试点基础上尽快构建一整套包括各行业的共性和个性相结合的绩效评价指标体系。可以通过信息化技术手段,建立指标库、专家库和项目库。建立一个覆盖全国各省、各市县的、集中进行绩效评价及其信息管理的网络平台。建立事前、事中、事后通盘连接的闭环管理系统。目前国内大多是地方的绩效评价都是侧重于事后,对于事前和事中的监管措施较少。今后应稳步推进绩效目标管理,所有财政资金全部实行绩效目标申报,编制明细预算,重点项目需进行可行性分析。本着总量控制和绩效优先原则,通过专家论证,在财力范围内统筹优先安排绩效高的项目,为政府资金分配提供参考依据。

  评价结果直接与问责挂钩

  一是创新预算编制方法,建立评价结果与预算编制紧密结合的激励约束机制。而建立这种新的预算分配和考评机制,首先,要建立起体现部门战略规划的中长期预算(滚动预算)制度,并将年度预算置于滚动预算的约束之下。其次,运用绩效指标对年度预算进行绩效评价,并根据考评结果,安排、调整下一年度预算,强化绩效评价结果对预算的约束,避免为评价而评价。再其次,探索建立绩效评价信息公开发布制度,加强人大、审计和社会公众对各部门支出的激励和监督,增加政府公共支出的透明度。

  二是建立“谁用款、谁负责”的绩效问责机制。绩效问责是提高政府绩效的动力机制,如果没有相应的责任追究奖惩机制,公共部门及其工作人员很难有约束预算提高成效的动力。为此,应以重点支出或重点项目为抓手,本着“谁用款、谁负责”的原则,建立政府领衔、社会广泛参与的绩效问责机制,对在预算编制和执行过程中未能达到绩效管理目标或规定标准的各级预算部门单位及其责任人员实行绩效问责,形成预算绩效管理的强大威慑力。

  重视第三方评估

  积极培育第三方评估机构,提高绩效评价的公信力。通过政府购买服务方式,公开招标,鼓励、引导、指导有条件的市县开展引入第三方评价。通过吸收由专业人士组成的第三方评价机构,从根本上克服内部评价双重角色的矛盾,确保评价结果的独立性和客观性。同时,加强对第三评价机构的引导培训,大力培育第三方评价组织,使之成为一项成熟的公共支出管理制度安排。

  信息化建设跟进

  可考虑在“金财工程”即政府财政管理信息系统(GFMIS)中开发绩效评价管理信息系统,并与预算编制系统、资产管理信息、预算单位财务核算、财政决算等系统互联互通,信息共享,建立一个覆盖全国各省、各市县的、集中进行绩效评价及其信息管理的网络平台。

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