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金融监管改革之路该怎么走 分业监管已不适应现状

  • 发布时间:2015-11-20 03:36:04  来源:新华网  作者:程丹  责任编辑:胡爱善

  “十三五”规划建议稿说明指出,改革并完善适应现代金融市场发展的金融监管框架,要加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架。这引发了包括监管、市场、学界的大讨论,金融监管改革之路到底应该怎么走?综合监管要如何转型创新?大家莫衷一是,目前为止,并没有标准答案。

  分业监管已不适应现状

  在利率、汇率市场化、资本项目开放、人民币国际化等各项金融改革持续推进的大背景下,在资本市场和金融市场已经紧密联系在一起的大环境下,分业监管似乎已不能适应越来越复杂的大金融。

  中金公司分析师毛军华表示,随着金融创新及互联网金融的发展,不同类型的金融机构能够提供相同或相似的金融产品及服务,按机构类型分业监管容易产生监管标准不统一与监管真空,导致监管套利,形成系统性风险隐患;同时,不同监管者之间沟通和信息交换的不充分,会显著削弱监管部门对整个金融市场的监测能力,无法及时发现影响金融稳定的因素,也会极大降低危机时期的沟通效率。

  “分业监管明显增加了整个金融体系运行成本,金融机构往往需要用不同格式向不同监管者报送数据,难以形成信息充分共享。”毛军华指出,近年来“影子银行”体系和大资管的快速发展就是一个典型例证。在合意贷款规模的体制下,商业银行通过银信合作的方式绕过了监管机构对贷款规模的限制。在银监会亡羊补牢对银信合作进行限制后,商业银行又先后与券商的资产管理计划、基金公司子公司进行合作来进行监管套利,带来了券商资管、基金公司子公司的跃进式发展。

  随着业务融合不断加深,不同类型金融机构之间的相互风险敞口逐步加大,金融机构的资产与金融市场的关联度逐步提升,使得金融风险传递更加迅速和普遍。在分业监管体制下,单一监管机构在风险识别和风险防范方面必然显得力不从心。

  国务院发展研究中心宏观经济研究部巡视员、研究员魏加宁指出,现行监管体系存在最大的结构性风险就是,一边力推混业经营,一边坚持分业监管不变,这种监管体制和经营体制的错位非常可怕。

  从2013年的“钱荒”,到今年6、7月份的股市异动,最近两年来,我国金融体系风险事件爆发频率增多。全国人大财经委副主任委员吴晓灵在财经年会上表示,现行“一行三会”的协调监管机制存在着不适应我国金融业发展的矛盾,亟需对现行金融监管体制进行进一步的改革和完善,以有效防范系统性风险和应对金融跨界融合趋势。

  分久必合成主流观点

  近日发布的十三五规划建议对金融监管指出了方向,称将加强金融宏观审慎管理建设,加强统筹协调,改革并完善金融监管框架,以达到金融风险监管全覆盖。

  其实,监管层对于金融监管改革的探索一直在推进。早在2000年,央行、证监会和保监会确定三方监管联席会议方式。银监会成立时,银监会、保监会与证监会又就金融监管方面确立了分工合作框架与协调机制。2013年8月,国务院以文件形式确定建立由央行牵头的金融监管协调部际联席会议制度,同时确定联席会议重点围绕金融监管开展工作。

  不过,这一安排仍难以弥补分业监管体系,特别是互联网金融兴起以后,跨平台、跨行业、跨部门的互联网金融形态让部际联席会议制度的效能有所减弱。

  魏加宁认为,如果实行混业经营,最好是混业监管。全国人大常委会委员、财经委副主任吴晓灵也表示,监管层不能实行统一监管,不利于对市场风险监测,易导致处置风险时难以拿出有效正确措施,分业监管会造成监管混乱,应在转变观念的基础上实现功能监管。

  吴晓灵表示,首先要统一对金融产品的认识,“现在监管的混乱在于对很多金融产品本质认识不同,以股市的波动为例,按照证券的定义,市场上的理财产品属于证券范畴,是典型的资金信托,应该由证监会监管,但是长期以来,对理财产品是银证保三会一起监管。”其次,要克服当前“一行三会”的地盘意识,真正实现功能监管。最后,要确立央行在金融业中的主导地位,中央银行最后贷款人的功能决定了必须以央行为主体构建宏观审慎管理框架;为有效化解金融危机要统一宏观审慎与微观审慎的监管,并加强对金融基础设施的监管和组织实施金融业综合监管。

  但也有专家给混业监管投了反对票。北京大学经济学院教授宋敏表示,不是简单地说混业经营就需要混业监管,即使在分业监管的框架下,只要“一行三会”各司其职,充分发挥各自监管功能,在信息共享的基础上协调问题也可以适应当前金融发展现状,还是需要坚持监管体系的专业性和独立性。

  怎么合是难点

  对于主流声音的混业监管,需要先回答两个问题。第一,是否需要修改法律使得金融混业监管有上位法可依?第二,银监会、证监会、保监会是否需要与央行整合?

  当前《证券法》和《商业银行法》中对于监管机构有明确规定。其中,《证券法》指出,证券业和银行业、信托业、保险业实行分业经营、分业管理,证券公司与银行、信托、保险业务机构分别设立。国务院证券监督管理机构依法对全国证券市场实行集中统一监督管理。

  这也就意味着混业监管率先需修改包括《证券法》和《商业银行法》在内的诸多法律法规条款。

  而对于如何整合,学界也说法不一。中国社会科学院前副院长李扬认为,金融监管框架在设计时要考虑,货币部门和金融部门要分开,有必要对银行货币、信用部门的监管统一起来,同时,也要保持证券和保险监管的相对独立性。

  全国人大常委会委员、财经委副主任委员尹中卿则表示,应由总理或主管金融的副总理担任由“一行三会”组成的金融监管协调部级联席会主席,将成员单位扩大到发改委和财政部。成熟后,将“一行三会”合并设立中国金融监督管理委员会。

  他山之石或许可以借鉴,以美国为例,鉴于美国金融监管体系比较复杂,改变现行监管框架存在困难,在金融危机后美国采取了务实和折中的方案,在不改变现有监管架构的前提下成立金融稳定监督委员会,负责识别防范系统性风险和加强监管协调。

  对此,清华大学法学院教授高西庆表示明确反对,“如果把一行三会合起来,以中国目前的公共治理系统,出的问题比能够解决的问题要多很多。”

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