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2020年08月12日 星期三

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探寻调控“松稳”之道 政策瞄准“稳中求进”

  嘉宾:

  财政部财科所所长 贾 康

  中国农业银行战略管理部总经理 胡新智

  中国银行战略规划部副总经理、国际金融研究所副所长 宗 良

  瑞穗证券亚洲公司董事总经理、首席经济学家 沈建光

  作为调控中国经济的最主要手段,财政政策和货币政策长期以来扮演着“哼哈二将”的角色。从积极的财政政策和适度宽松的货币政策的组合,到积极的财政政策和稳健的货币政策的组合,两者在推动中国经济增长、调整经济结构、转变发展方式、保持物价基本稳定等方面都作出了重要贡献。

  需要指出的是,“重货币、轻财政”的观念在一定程度上依然存在。诚然,货币政策对资金面的调控效果立竿见影,财政政策的效果则潜移默化。但无论缺失了哪一方面,对经济的调控都将是不利的。

  2012年,中国经济发展总体定调为“稳中求进”。如何让财政政策和货币政策最大限度发挥自身优势,同时加强相互之间的协调配合,并防止出现政策叠加的负面影响,将成为考验决策层的又一重大课题。

  财政政策“两点”着力

  今年中国经济工作的总基调是“稳中求进”,您认为财政政策调整的着力点应当在哪里?

  贾康:我国现阶段面临的宏观经济形势有较高的不确定性和复杂性,客观上要求宏观调控决策管理当局需特别注重局势的通盘把握与政策组合的审慎权衡,稳中求进。对短期应变、中期结构升级与运行避险、以及长期可持续发展,应努力做好全面统筹。

  其中财政政策方面,积极的(即扩张性的)财政政策框架,目前仍需维持不作变动。现在讨论财政政策的“淡出”操作显然还不合时宜,同时财政政策的区别对待、优化结构功能,应当注重发挥的充分性以增加有效供给,改善民生、稳定人心、助益大局。

  2011年以9500亿元预算赤字安排体现的财政支出扩张,主要通过为前两年国内的4万亿元政府投资项目提供必要的后续资金支持,为新医改、保障房建设等重大民生事项提供财力投入,以及为缓解水利、中心城市公共交通体系等基础设施瓶颈制约等体现政策重点,并继续在“三农”、生态和战略性新兴产业的支持方面发挥功能,提供可优化全局结构的有效供给。2012年的赤字规模还应继续保持在较高水平上,形成对冲经济下行力量、使回落过程柔性化的“稳定”效应。

  宗良:在宏观调控的首要任务由去年的稳定物价转为稳增长、调结构和稳物价后,2012年积极财政政策要更加注重调结构和稳增长。财政政策的着力点主要在两个方面:一个是结构性减税,另一个是完善支出结构。

  自2004年以来我国一直在推进结构性减税工作,尽管提高增值税、营业税起征点的减税效果明显,但从整体上并没有改变税收收入的高速增长态势。因此,今后结构性减税政策要从以下方面着手。

  首先,要加大减税力度。减税力度加大并不意味着要大规模减税,而是从局部性的减税转向整体性的减税,用部分税种的结构性减税抵消其他税种的结构性增税。本次中央经济工作会议虽然没有明确提出整体性减税,但是与往年不同,这次会议并没有提到“保持财政收入稳定增长”,这就为整体性减税预留了政策空间。其次,完善结构性减税政策,要在制度层面上取得重大突破。减税操作应与税制改革相对接,通过有增有减的结构性调整促进整个税收收入结构的优化,在适当降低宏观税负水平的前提下,减少间接税,增加直接税。

  财政支出结构方面,当前的政策重点应继续放在保障房、三农、社保等社会性支出和国家在建重大项目、区域发展和科技创新等领域,这些支出不论是对促进经济结构转型还是保持经济长期稳定发展均具有重大的战略意义。

  沈建光:尽管今年的财政政策基调表述同样为积极,但在实际操作上,今年财政政策的力度将明显超过去年。今年财政政策会继续完善结构性减税,加大民生领域投入,促进经济结构调整等。

  在完善结构性减税政策方面,一是降低部分进口商品关税,增加能源资源产品、先进设备和关键零部件进口,促进进口消费。二是落实提高增值税和营业税起征点等,减轻小型微型企业税费负担的各项政策,实施对小型微利企业的所得税优惠政策。三是在上海的交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点,并稳步扩大试点范围,进而提振消费,促进经济发展方式的转变。另外,扩大物流企业营业税差额纳税试点范围,对于蔬菜的批发、零售免征增值税等也是结构性减税的重要内容。

  此外,今年财政支出的方向将着力保障和改善民生、促进经济结构优化。我认为,一是可以适当提高教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性安居工程、公共文化支出占GDP的比重;二是增加转移支付,提高城乡低收入群体的基本收入;三是今年中央一号文件将“农业科技摆在更加突出位置”,预计今年财政在农业科技方面的投入将有所提高;四是加大对中小企业的扶持力度;五是加大科技创新、节能环保、战略性新兴产业、国家重大基础设施在建和续建项目、企业技术改造等方面的投入。

  胡新智:今年财政政策的着力点有两个,在财政收入政策方面是结构性减税,在财政支出政策方面是加大对民生领域和经济薄弱环节的投入。2011年全国税收总收入89720万亿,同比增长22.6%,大大超过GDP增速和居民收入增速;去年税收占GDP比重超过19%,比2000年提高了6.3个百分点。税收连年高速增长,的确为我国进行结构性减税和扩大财政支出提供了有利条件。

  货币政策回归中性

  温家宝总理日前表示,今年1月份和一季度的经济状况值得关注,预调、微调从一季度就要开始。您认为货币政策应当如何在预调微调中力保经济发展“稳中求进”?

  宗良:2012年的全球经济将面临更大的不确定性,国内经济也将呈下行格局,自主增长功能出现继续下降的局面。而通胀虽将有所缓解,但仍将维持在3.5%左右。因此,货币政策的实施既要防止经济增速的过快下滑,对通胀问题又不能掉以轻心。

  要综合利用多种工具实现货币政策的预调微调,总体基调是保持稳健,同时适度放松流动性。第一,银行存款准备金率可采取小幅调整。从流动性看,目前银行间资金价格有所回落,可以实行差别准备金动态小幅调整,上半年视情况可调整2次左右;第二,信贷资金的投放进一步细化,以体现定向宽松导向,尤其是对小微企业、“三农”和战略新兴产业等特定领域应加大投入,通过优化信贷结构来推进结构调整;第三,考虑到国内外利率有一定差异,利率变动与资本流动密切相关,要兼顾未来的通胀水平和国内经济状况谨慎使用利率工具。同时加快利率市场化进程,缩小贷款利率和民间借贷利率、存款利率与理财产品利率间的较大差距;第四,人民币汇率要实现在一定合理水平内的双向波动。虽然前段时间人民币汇率出现短暂的贬值,但是近来得到了重新调整后仍处于升值区间,2012年人民币升值宜保持在3%左右,作为货币政策的一种工具,要守住人民币升值的底线。

  胡新智:综合来看,当前经济情况给货币政策的制定和实施带来了一定难度。一方面,需求回落或者说至少没有出色表现,货币政策预调微调需要稳中偏松;另一方面,通胀压力并未完全消除,完全放松政策刺激经济增长的条件仍不具备。

  货币政策力保经济“稳中求进”,应坚持如下原则:一是“不紧缩”,当前经济增速逐渐回落,继续紧缩的基础已不存在;二是“不放松”,无论是物价还是房地产调控,均处于关键期,当前快速放松无疑将使前期调控效果功亏一篑。三是适时适度预调微调。

  具体政策上,主要包括以下几个方面:一是应暂时保持利率政策稳定。当前虽然物价回落,但是CPI同比增速仍高于1年期定期存款利率,负利率继续存在,不宜轻易下调利率。二是法定存款准备金率应根据外汇占款情况适度调整。今年外汇占款情况不乐观,如果一季度外汇占款增长维持低位,银行间市场资金紧张,应适度下调存准率。三是灵活开展公开市场操作。一季度,受春节取现、上年末财政资金释放等影响,市场流动性会出现较大波动,应通过公开市场操作调整资金情况,防止银行间流动性过度紧张或者宽松。

  沈建光:我认为,货币政策从去年的过紧转向中性,放松仍将继续。货币政策适时适度进行预调微调是去年央行在《2011年第三季度货币政策执行报》中首次提出的,当时提出的背景是,经历了多次准备金率上调、5次加息,实体经济流动性已然趋紧。在这一政策指导下,货币政策逐步放松,导致社会融资总量大幅增加。早前温家宝总理强调,今年1月份和一季度的经济状况值得关注,预调、微调从一季度就要开始,而央行发布在《2011年第四季度货币政策执行报告》仍然维持预调微调的提法,意味着货币政策将由过紧回归中性,货币政策放松已是中国决策层和货币政策操作者的共识。

  贾康:短期内世界经济真正的大考和与之伴随的不确定性主要来自欧元区,即使目前处在关键时刻的债务危机相关国家挺过了上半年的考验,但对2013年的欧元区景况前瞻,也已让许多观察者忧心忡忡。欧元区如真的出现大不利的局面,很可能把世界经济从所谓“后危机时代”又拖入“二次探底”的泥沼,那么已具高外向性和高外贸依存度的中国经济,必不可能“独善其身”。

  在此外部环境下,短期应变和中期抵御冲击的预案都值得认真考虑,但这毕竟还属于“不确定性”的侧面。从现状考察的正面,要看到中国经济已在通胀压力为主要矛盾的相对高涨阶段上运行了一段时间,2011年经济运行数据所表明的宏观调控成效,合意度较高,同时微观主体主要是中小微企业困难有所加剧、部分区域较集中地出现企业资金链断裂等,亦带来关于经济过快下行的忧虑和新的矛盾与问题。因此虽然我国稳健货币政策框架还不宜贸然改变,但在以下调存准率为代表的逆紧缩方向的举措出手后,应配之以必要的措施力求形成定向的而非不加区别的宽松。

  分工调控、各有侧重

  为实现经济增长“稳中求进”,货币政策与财政政策该如何协调配合?您认为,两者相比谁的可操作空间更大?

  胡新智:作为政府调控经济的两大手段,两大政策均以调节货币供给为基础,均需服务于宏观调控的目标,由此也形成了政策间配合协调的基础。但货币政策与财政政策的内涵不同,传导机制不同,其在协调配合中要明确分工,体现精细化,注重调控效果。

  首先,货币政策与财政政策组合要注重调节范围的分工协调。货币政策主要处理商业性金融系统功能边界内的事务,调控基本局限于经济领域;而财政政策体现了政府职能的各个方面,调节范围不仅涵盖经济领域,也涉及社会生活的其他领域。在经济薄弱环节和社会民生等领域,财政政策要更加积极,加大资金支持力度。

  其次,货币政策与财政政策要明确各自的调控侧重点。一般来说,财政政策具有明显的结构性特征,可以通过差别化的收入和支出政策调节不同地区、产业、企业及个人的发展,因此要积极发挥财政政策的调结构功能,促进产业结构转型升级和收入分配更趋合理。而货币政策则更为注重总量管理,今年要通过利率、汇率等政策工具组合合理调节货币信贷总量规模,保持市场合理流动性规模,促使国内物价总水平平稳回落。

  最后,货币政策与财政政策松紧搭配要因时因势、相机调整。一般来说,在经济过热环境下,适宜实行“双紧”的政策组合,而在经济萧条期则应该推行“双松”组合。在我国目前经济增速放缓、通胀水平回落和结构调整的背景下,货币政策和财政政策实行“一松一稳”的政策组合有其合理性。从政策操作空间看,由于当前通胀回落基础并不稳固,因此货币政策缺乏全面宽松和大幅度调整的空间。而2011年财政税收大幅度增长为今年实施积极的财政政策奠定了基础,也打开了操作空间。

  宗良:就总量目标来说,财政政策和货币政策的最终目标应该是一致的。但从短期看,还应明确两大政策的调控分工。财政政策直接作用于社会经济结构,间接作用于供需总量平衡,而货币政策直接作用于社会供需总量,间接对社会经济结构的调节产生影响。

  在财政政策方面,结构性减税、加大财政支出等政策工具的作用力度较强,有快速扩大消费需求,拉动经济增长的作用,但容易引起过度赤字、通货膨胀、本币升值等负面影响。而货币政策以微调为主,稳健的货币政策对内有利于控制通货膨胀、对外有利于维持币值的稳定。但货币政策在拉动增长方面较财政政策存在滞后性,要注意观察宏观经济运行态势,选择时滞长短相匹配的政策工具组合,既要注意选择恰当的时点,又要对持续期的长短做出正确判断。

  近期来看,我认为财政政策的可操作空间更大。首先,从货币供应量来看,2011年末M2余额增速强劲反弹至13.6%,虽然其中有一定的M2统计口径扩大的影响,但是高货币存量依然是目前要面对的事实。其次,物价的涨幅虽然逐季回落,但是考虑到之前提到的国内成本推动型通胀和国际输入型通胀的存在,物价上行的风险仍未解除。另外,货币政策对物价的影响存在一定的时滞和持续效应,因此,货币政策的可操作空间受到一定的限制。而与货币政策相比,财政政策更具有针对性。所以,目前的政策搭配选择应以财政政策为主体,同时注意货币政策与财政政策的配合。

  沈建光:我认为财政政策与货币政策都有空间。货币政策方面,今年广义货币供应量M2初步预期增长14%左右,高于去年的13.6%,今年1月份12.4%的涨幅。这意味着与今年的预期目标相比,货币增长仍有相当空间。同时,考虑到去年底政府支出加大具有季节性、今年外汇占款增加幅度或将减弱、存款准备金率维持高位且并非常态,下调存准率确有必要,我们预计上半年准备金率下调的频率为4次。而财政政策方面,正如上面提到的,将会更加积极,如减税政策可让更多企业与个人从中受益。

  贾康:假如世界经济真的出现“二次探底”,我国加以应对的经验、手段和安全操作空间都是具备的,对此我们应当具有充分信心。目前继续维持一段时间两大宏观政策“一紧一松”的搭配,有利于在复杂的不确定的外部环境下,在我国经济运行新阶段抑制通胀的同时,又提防外部突发大的冲击而造成突然的通缩,以预调微调避免“政策叠加”式的超调。

  “一紧一松”的总量调控框架下,货币政策和财政政策的相机抉择始终是必要的,但在提防外部冲击波的同时,我们还应清楚地看到,“二次探底”毕竟还未成为确定性事件,我国从短期到中期的宏观政策走向,应当注重促进我国经济由政策刺激向自然增长的有序转变。

  其中,引导经济的自主增长需包括放松管制与准入、鼓励和发展公平竞争等方面,也包括积极合理实施结构性减税,给企业主体的创业和发展提供更为宽松的外部环境。

  协调配合、避免对冲

  您认为应该如何防止货币政策与财政政策叠加出现对冲效应?

  宗良:第一,财政政策与货币政策之间相互影响主要通过利率和基础货币两个途径。一方面,积极的财政政策在加大基础建设的投资和减少税收的同时会在一定程度上导致货币市场的市场利率上升,而利率上升在一定程度上又对民间私人投资产生挤出效应;另一方面,预算赤字的增加一定程度上会影响基础货币的数量。因此,在实施财政政策和货币政策过程中,应注意刺激投资的力度和范围,避免投资膨胀,同时要控制赤字规模,稳定经济发展。

  第二,应考虑国债政策与公开市场业务的协调配合。国债市场是两大政策协调配合的主要切入点,国债既能直接制约财政发行,又是影响货币供应和利率水平的重要工具,两者配合不默契会导致政策效果的相互抵消。短期国债的特点是利率低、流动性强,相比央行票据成本较小,是比较适合央行公开操作的对象。因此,有必要进一步实现短期国债的滚动发行,丰富央行公开市场操作的工具,完善其所持债券资产的品种结构和期限结构。

  第三,适量调整财政存款,完善国库现金管理。我国财政存款数额随季节因素会出现明显波动,这对央行的货币政策操作产生了一定影响,比如国库收支的巨大波动会造成货币的急速收缩和扩张。2011年底的M2增速大幅回升,目前货币供应量已经处于高位,主要原因之一是出于大量财政存款的投放。

  第四,从长期看,要重视制度建设。我国作为一个转轨中的发展中国家,财政政策与货币政策协调配合方面产生的问题通常有着复杂的体制性和制度性来源,两大政策自身存在的传导机制不通畅、体制改革不到位等问题也会制约协调配合的结果,因此要优化财政政策与货币政策协调配合的制度、机制和措施安排,保证两大政策的实施效果。

  胡新智:稳健的货币政策与积极的财政政策的配合协调既要明确政策分工,又要发挥政策合力,对于两大政策的叠加效应要一分为二地看。

  一方面,要探索货币政策与财政政策协调形成政策合力的机制和渠道。例如,对于当前“三农”、小微企业等薄弱环节,既要通过利率浮动、差别准备金等优惠政策引导信贷资金投入,也要通过减免税费等财政税收手段进行支持,实现财政与货币的政策叠加与合力,促进相关领域又好又快发展。

  另一方面,要积极防范政策配合不协调导致的对冲效应。回顾过去历次宏观调控,货币政策与财政政策政出多门,信息不对称、沟通不畅导致政策效应相互抵消的情况时有出现。防止货币政策与财政政策对冲效应的着力点,在于进一步明确政策调控的侧重点,加强政策制定出台前的调研论证和沟通交流,切实提高宏观政策调控效应。

  • 来源:东方网 作者:苗燕 李丹丹 郭一信
  • 编辑:陈晶

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