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2021年01月18日 星期一

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PPP模式在改革创新中的三大贡献

  首先可从政府角度看PPP的可能贡献。政府职责如何合理定位,已在改革开放新时期的几十年中反复讨论,大家都同意政府要做好自己应做之事这一原则。但具体考察一下,当下在充分尊重市场资源配置决定性作用的基础上,摆在政府面前的应做之事仍然千头万绪。择其要者,至少要说到未来几十年间如何推进新型城镇化和如何应对人口老龄化支出压力这两件大事。

  推进新型城镇化是中国走向现代化民族复兴“中国梦”必由之路,未来几十年间,在城镇化实际水平从目前的40%左右一路走到70%左右高水平,之后转入相对平稳发展期。在此过程中,约有4亿人要从农村区域转入城镇成为常住人口(算术平均一年1300万人以上)。别的不说,进城人口所需的“市民化”待遇,必须得到基本公共服务均等化有效供给的支持和保障。静态算账所需的投入资金量是多少?如一人平均10万元,就是40万亿元;如一人平均15万元,就是60万亿元。如此天文数字的投入,仅靠政府包揽来做,肯定力不从心。必须打定主意,使道路、桥梁、隧道、涵洞、上下水、供电、供热、供气、医院、学校、绿化等公共品、准公共品的供给,得到已壮大、雄厚起来的民间资本和社会资金的加入,才有望以必要投入支撑这个几十年间的发展过程可持续。客观地看,实际生活中这方面的压力已使地方政府这些年的隐性负债大增,需要积极考虑在地方债增量、存量两方面由民间资本、社会资金来有效置换和替代。

  再就是人口老龄化的进程,必将在未来几十年内需要大量的公共资源投入,以满足养老、医疗服务的客观需求。有学者测算,人口老龄化对于中国整个养老体系形成公共支出压力的高峰,约出现于2030-2033年间,从现在算起,已不到20年的时间。在高峰期出现以后,这种压力的缓慢下降还要有几十年的过程。要看到在这个很长的历史阶段之内,中国养老体系从硬件到服务所有的投入必然发生一系列的要求,如果不适应这样一个历史阶段来考虑制度和机制方面的预先准备,那么政府履职将是不合格的。必须有这样的战略考虑,要运用PPP模式创新来鼓励、引导大量民间资本与社会资金进入养老事业和产业。

  总之,PPP对于政府来说,是必须积极运用来推进现代治理中化解财政压力、债务压力和充分尽责地实施和谐社会管理、贯彻“中国梦”发展战略的机制创新。

  第二个角度就是公众可能从PPP中的获益。中国现在进入了所谓“中等收入阶段”,在此阶段公众对于美好生活向往的空间极大地被激发出来以后,对公共服务的需求是倍增的。应该讲,自己跟自己比,绝大多数人都是越来越好,但是满意度并没随之上升。所谓“幸福感”没上来,甚至不升反降,更带有以焦虑、纠结为特点的情绪与心理感受。其实拿世界上所有经济体比照下来,都有这样的特点。这个挑战的应对要求,就是公众需要更好的公共服务,得到更好地满足他们对美好生活愿望的“有效供给”。PPP可以在政府继续发挥作用的同时,把其他的社会力量(企业、社会组织的——可以包括非营利机构、专业机构、志愿者组织等等所有力量)结合在一起,不仅壮大资金力量,而且可以在运营管理上、绩效提升上优势互补,各方以最有优势的特长去管理最适合于由自己防控的风险,这样可以使公共工程、公共服务在建设和以后运营过程中间的质量水平、绩效水平、管理水平得到明显提升,而风险则最小化。

  因为PPP机制是参与多方一起把相对优势结合在一起:政府相对优势是全局眼光,规划设计方面和政策方面的组织力、保障力。这方面长期的通盘考虑和组织能力的发挥,主要交由政府;企业有在管理方面“内生的”天然优势,会特别注重自己参与进来以后怎么能够取得投资回报。企业的定位不是在学雷锋,而要完成自己的投资回报,PPP给予企业有这种取得长期稳定回报的可能性。适合这种可能、有这种偏好的民间资本,自然而然地就会考虑加入到这样的项目上来。他们加入后的相对优势是管理知识、专业知识,以及从内生的对于绩效的关注而产生的管理精细化和效率化;还有就是其他各种专业群体如律师事务所、会计师事务所、设计师事务所等。所有这些管理方面的相对优势,具体涉及到每个行业,不论是搞桥梁的、搞道路的、还是搞养老社区的,所有这些主体把他们的相对优势合并在PPP的模式中,将带给公众一个更有效的供给机制。这种多方合作的PPP形式,可以使老百姓的愿望得到更好满足,而且是在更高的绩效水平、更优的服务状态下提供出有效供给来使他们的愿望得到满足。

  还有第三个角度可从企业角度的考察。就是在中国已得到很大发展、资金力量越来越雄厚、日益强化发展意愿的企业中,有一大批可望在PPP的模式之下打开一个新的发展空间。当然这里面主要是一些偏好于长期稳定回报的企业,可以更好地在市场经济的舞台上通过PPP找到适合自己生存发展的空间。这种共赢、多赢的机制,从决策层到财政部门,再到地方政府层面已有的一些试验中的相关各方,大家总体上越来越认同。从中国和外部世界互动,中国继续全面开放,在工业化、城镇化、市场化、全球化、信息化潮流汇合而进一步大踏步跟上时代的过程中间,形成中外所有一切有意愿合作的力量之间的互动,我们也看到了广阔前景。

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