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2019年12月09日 星期一

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全面改革应以扩大中等收入群体为目标

  以扩大中等收入群体为目标深化改革,能够顺应时代潮流,把握经济社会转型的大局,并有利于凝聚改革共识和动力。积极稳妥地推进政治体制改革,需要把扩大中等收入群体作为政府的主要责任,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。

  ⊙方栓喜

  话题一

  全面小康社会实际上是中等收入群体比例占优的社会,以扩大中等收入群体为目标深化改革,能够顺应时代潮流,把握经济社会转型的大局,并有利于凝聚改革共识和动力

  从近年来的改革实践看,从政府的角度看,在部署改革时常常觉得方方面面都很重要,但就某一项改革来看,常常会是年年强调但始终难有真的突破。这说明,全面改革至少在技术层面,还缺乏一个能够持之以恒坚持推行、而且十分具体的远景目标,以及相应的改革路线图。结合这次政府工作报告,可以考虑以到2020年中等收入群体规模不低于40%作为全面改革的约束性目标,形成经济、社会、文化、生态、政治“五位一体”改革的路线图,时间表。

  第一,全面小康社会具体来说就是中等收入群体比例占优的社会。

  未来5-8年,是我国由中等收入阶段向高收入阶段过渡、转型的关键时期。能够全面反映经济、社会、文化、生态、政治等诸多方面演进、转型升级成就的综合指标是中等收入群体比例。在这个特定的阶段,包括欧美、日本、亚洲四小龙等转型成功的国家或地区可以在多方面有自己的特色,但一个共同的特征是都比较成功地扩大了中等收入群体,使其占人口比例不少于40%。

  第二,经济发展方式和体制的困境主要在于无法有效地扩大中等收入群体。

  改革开放以来,我国大致形成了两种类型的中等收入群体,在现行发展模式和制度模式下难以有效地扩大:一类是以小有资产为标志,以个体户和小私营企业主为主,当前因民营经济发展制度瓶颈未打破再难有效扩大;一类是以知识白领为主,主要从事管理、技术岗位,因现有的发展模式和制度环境下管理革命和技术革命很难大规模出现,导致这类中等收入群体也难以有效扩大。

  第三,扩大中等收入群体是推动经济转型的关键。

  随着欧美主权债务危机的逐步发酵,未来5-8年我国经济持续增长所面临的机遇主要在内部而非外部市场。正如今年的政府工作报告所强调的“要坚定不移地把扩大内需作为经济发展的长期战略方针,充分发挥消费的基础作用和投资的关键作用。扩大内需的难点和重点在消费,潜力也在消费”。没有中等收入群体的持续扩大,扩大内需尤其是扩大消费是不现实的。

  第四,以扩大中等收入群体为目标更能够最大限度地获得改革共识。

  多年来,许多学者对如何形成改革路线图发表了不少看法,主要是寻求改革切入点,以便选择一个好的突破口深化全面改革。比如把财税体制改革、行政体制改革、法治建设等作为改革的切入点或突破口,提出了比较好的想法。问题在于,如果不从价值层面把全面改革的目标说清楚,谁来支持这些改革?谁有足够的动力去推进改革?

  从近年来的实践看,改革进入“深水区”,改革的共识、改革的动力是深化改革的关键。如果没有改革共识,没有改革动力,即使是一项非常具体的改革都难以推进到位。考虑到这个背景,现在要深化“五位一体”的全面改革,如果没有一个整体上的、具体的、好的愿景和目标,问题会变得更加困难。以扩大中等收入群体为目标深化全面改革,可以从价值层面和技术层面将全面小康社会建设的目标具体化,可以反映经济社会转型与改革的价值追求,可以清晰地解释全面改革的必要性,可以最大限度地发挥改革的普惠性。

  话题二

  以扩大中等收入群体为目标,经济体制改革的主要任务在于将政府主导的经济运行机制转变为市场主导的经济运行机制,使更多的人主要依靠市场带来的机会,而非权力带来的机会成为中等收入群体

  改革开放30多年来,我国形成的政府主导型的市场经济体制在做大GDP上很成功,但比照扩大中等收入群体这个目标,其缺陷是显而易见的:由于政府掌握了经济领域最重要的资源支配权,距离权力中心越近的社会群体越有条件成为中等收入群体,由此使市场难以按照其自身逻辑演进并成为扩大中等收入群体的主渠道;主要依靠权力而成为中等收入群体的渠道令人羡慕,但不可能无限扩展,属于“千军万马过独木桥”。政府主导型经济运行机制不改变,扩大中等收入群体的渠道越来越狭窄。

  比如说,个人依靠进入政府机关、国有企业、体制内的事业机构等,距离权力中心越近,成为中等收入群体的就会就越多。但依靠权力的渠道成为中等收入群体,是狭窄的渠道,只可能成就少数人,难以成就多数人。

  再比如,我们说城镇化是未来发展最大的潜力,但也应清醒地看到,城镇化带来的发展不平衡及增长对农民工没有包容性,深层次的原因是政府主导的城镇化模式:距离权力中心越近的大中城市发展机会越多,但难以让农民工成为市民;距离权力中心越远的地方,农民工市民化成本比较低,但发展的机会和资源却比较少。

  经济体制改革千头万绪,但可以从扩大中等收入群体最直接的环节切入,来考虑改革的轻重缓急和优先顺序。

  第一,优先考虑国有资本的定位布局和国有企业改革。

  政府工作报告强调“毫不动摇地巩固和发展公有制经济,毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展,形成各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护的体制环境”。这是当前打破行政垄断,扩大中等收入群体最重要的改革,主要矛盾在于国有资本的定位布局和国有企业改革。从发达国家的经验看,现代服务业是扩大中等收入群体的重要渠道,但比较赚钱的服务业主要由国有资本垄断经营,如果国有资本配置好了,国有企业改革到位了,就有条件释放出更多的中等收入群体就业岗位,将使民营经济成为扩大中等收入群体的主渠道。为此,应当尽快研究出台新阶段国有资本战略性调整和国有企业改革方案。

  第二,加快农村土地制度改革,改变政府主导的土地城镇化模式,可望使很大一部分的农民和农民工成为中等收入群体的重要来源。

  这次政府工作报告强调“农村土地制度关乎农村的根本稳定,也关乎中国的长远发展,其核心是要保障农民的财产权益,底线是严守1 8亿亩耕地红线”。如果靠圈地就能带来滚滚财源,谁还有积极性去管理创新和技术创新?现行农村土地制度不仅阻碍了经济转型,也使得多数农民和农民工在城镇化进程中转化为中等收入群体成为遥不可及的事情。改变政府主导型的城镇化模式,综合考虑农业现代化和土地流转的因素,最重要的是尽快修改物权法、土地管理法,赋予农民物权化、永久性的土地使用权。这样,也有利于让农民工带着财产进城,推动人口城镇化的发展转型。

  第三,尽快建立严格的知识产权保护制度,既可以推动经济转型升级,又可以为白领中等收入群体的扩大创造良好的体制环境。

  白领中等收入群体的大规模出现伴随着知识要素取代传统要素成为经济的主要驱动力,在此方面需要尽快与国际接轨。这次政府工作报告提出“实施国家知识产权战略”,需要尽快形成相关法律法规,实现知识要素由行政配置向市场配置的转变,由此带动整个科技体制的创新。

  第四,按照各类市场主体平等使用金融要素的要求深化金融改革。

  我国中等收入群体发育面临的一种重大体制性障碍就是金融要素的不平等、不合理运用造成财产和收入上的不平等。比如中小企业需要以几倍于国有企业的利率才能获得信贷资金;比如微型企业和农户很难获得信贷支持;而一些创业企业通过资本市场上市一夜暴富等,需要金融要素的平等使用来解决。

  话题三

  由农业社会转向工业社会,城镇化为农民转化为中等收入群体提供了巨大的空间,社会体制改革最重要的是通过基本公共服务均等化赋予农民工与城镇居民同等的社会权利,优化城镇的社会功能

  今年的政府工作报告指出,“加快推进户籍制度、社会管理体制和相关制度改革,有序推进农业转移人口市民化,逐步实现城镇基本公共服务覆盖常住人口,为人们自由迁徙、安居乐业创造公平的制度环境”。应当说这一表述比较准确地抓住了社会体制改革最关键的问题。城镇化首先是人口城镇化,农民工首先市民化才有条件成为中等收入群体。以农民工市民化为重点深化社会体制改革,不仅能够为消费主导的经济转型提供源源不断的社会动力,还有望大大缓解城乡差距和社会矛盾。

  从经济史看,中等收入群体的持续扩大是工业文明的产物,伴随着大规模的城镇化。随着农业人口转移到城镇从事更高收益的工业和服务业,收入水平大大提高。与此同时,大量人口聚集到城镇,使得提供公共服务具有规模效应,而且成本大大降低。这使得城镇政府与农业社会的政府职能发生深刻变化,就是城镇政府可以通过较少的投入使得居民获得优质的公共服务成为可能。正是由于城镇政府能够提供普遍服务,使得城镇居民的生活水平大大高于农村居民。由此才出现中等收入群体优雅的生活品质。

  但由于我国的过去的城镇化模式主要把注意力放在了城镇化能够拉动经济增长上了,在很大程度上忽视了城镇的社会功能,导致由农业社会向工业社会转型过程中,社会建设的严重滞后。主要表现城镇化主要是土地城镇化,规模城镇化,在人口城镇化上严重滞后,城镇让人们安居乐业的功能远未发挥出来。

  第一,推动城镇政府由经济建设型转向公共服务型,在解决农民工市民化成本上负主要责任。

  城镇政府的主要职能不是搞经济建设,上大的项目,而是优化城镇生活品质,提供公共服务。要改变城镇党政一把手主要抓大项目的做法,使城镇政府的主要精力解决基本公共服务均等化,推进农民工市民化上。未来的格局应当是:民生项目找市长,大的经济项目找市场。

  第二,城镇政府要建立公共财政体制。

  许多城镇政府常常借口农民工市民化成本太高,再加上许多事情涉及跨地区,应当由中央政府协调才能解决。大家都这么说,因此农民工市民化多年来解决不了。其实这种思路需要改变,就是应当首先问问农民工是不是纳税人,农民工既然是纳税人,既然为城镇所需要,其基本公共服务就应当在财政的覆盖范围。其实,许多城镇政府只要砍掉一些大的经济项目支出,就可以承担农民工市民化的成本。如果城镇政府都搞经济建设,地方财政永远都缺钱花。当然,这不是说中央政府不应当承担责任,还需要尽快理顺中央和地方财力与事权的关系,构建完整的地方税体系。

  第三,推动事业机构去行政化,降低公共服务成本。

  传统事业机构是计划经济时代的产物,依附于行政,只为城镇特定人群定向提供公共服务,与城镇化发展转型的现实需求远不适应。主要表现在高成本、低效率、质量差。这套公共服务体系不仅与农民工市民化不兼容,也难以满足中等收入群体、富裕阶层的需求。比如教育,即便质量比较差,农民工还得不到;对于许多富裕阶层、中等收入群体来说,宁愿把孩子送出国外读书。这套行政化、官僚化的体制,已经到了非下大决心改革的地步了。我们说发展现代服务业,从发达国家的经验看,公共服务业就是现代服务业最重要的组成部分,公共服务业不仅创造大量的中等收入群体就业岗位,还能够提高全社会的生活品质。推动事业机构去行政化,不仅是经济转型的要求,也是社会转型的要求。

  第四,鼓励公益性社会组织发展,为富裕阶层、中等收入群体与社会的良性互动开辟制度空间。

  近年来,许多富裕阶层、中等收入群体想在济贫扶困上做一些事情,但发现许多事情还必须由政府办。在教育、医疗、救济等领域对全社会放开,借鉴发达国家经验,鼓励发展公益性社会组织,将为解决城镇贫困问题创造良好的制度条件。

  话题四

  文化品质造就中等收入群体品质,中等收入群体既是文化产品消费主体,也是文化产品的供给主体,深化文化体制改革,需要把握文化产业发展的市场规律

  今年的政府工作报告有两处比较精彩的地方论及文化:一处是“文化是民族的血脉和人民的精神家园,必须放在更加重要的战略位置”;一处是“把文化改革发展纳入经济社会发展总体规划,列入各级政府效能和领导干部政绩考核体系,推动文化事业全面繁荣、文化产业快速发展”。

  一个人的收入再高,但没有文化,别人不认为其是中等收入群体,没有精神气质;小道理到大道理,推而广之,一个国家在进入到中等收入阶段之后,如果文化产业没有大的发展,别人就会说软实力不够。改革开放30多年来,我国在物质生产领域实现了财富涌流,但由于文化体制改革的滞后,文化产业发展成为一个短板,也成为制约中等收入群体发展的重要体制瓶颈。

  深化文化体制改革,使文化产业成为支柱产业,最大的改革红利在于:使更多的知识分子能够有更大发挥的制度空间,通过从事精神产品的创造成为中等收入群体。理性务实地深化文化体制改革,需要把握时代潮流,解放思想。

  第一,文化产业本身就是中等收入群体的再生产。

  中等收入群体摆脱了基本生存需求的压力,必然产生精神需求。一个人在生产高品质的文化产品,他毫无疑问是中等收入群体;一个人在消费高品质的文化产品,他也毫无疑问是中等收入群体。中等收入群体社会声誉、社会地位、社会认同的形成始终离不开文化、精神产品的创造,这是文化产业发展的基本规律。

  第二,文化产业发展的大方向是放松文化管制。

  中等收入群体越多正是因为摆脱了基本生存需求,才产生精神上的自由。这正是文化产业大发展最基本、最有利的条件,振兴文化产业离开了这一点就很困难。十八大报告指出,“要深化文化体制改革,解放和发展文化生产力,发扬学术民主、艺术民主,为人民提供广阔文化舞台,让一切文化创造源泉充分涌流,开创全民族文化创造活力持续迸发、社会文化生活更加丰富多彩、人民基本文化权益得到更好保障、人民思想道德素质和科学文化素质全面提高、中华文化国际影响力不断增强的新局面”。按照十八大报告的要求推进文化体制改革,其精髓是放松文化管制。

  第三,文化体制改革重在依法规范文化产业管制的界限和范围。

  中等收入群体的崛起,是我国全面建设小康社会不可回避的大趋势,提高国家软实力也是时代潮流,这的确给政府如何管文化出了一个难题,但政府必须应对这一挑战。政府管文化方式可以采取“开放思维,适度放开、依法管理”的渐进式改革方式,不断给文化产业发展输入正能量。当务之急是加快立法进程。比如报刊、杂志、网络,哪些是需要管制的,哪些是可以通过市场放开的,可以通过立法的出台进行有效规范,以避免过度的行政管制。

  话题五

  生态环境领域的改革诉求全面增大,重要的社会背景是中等收入群体崛起所带来的全社会环保意识觉醒,生态环境保护体制改革要想成功,离不开中等收入群体的参与和推动

  今年的政府工作报告对生态环境问题的论述非常给力:“要顺应人民群众对美好生活环境的期待,大力加强生态文明建设和环境保护。生态环境关系人民福祉,关乎子孙后代和民族未来”、“采取切实的防治污染措施,促进生产方式和生活方式的转变,下决心解决好关系群众切身利益的大气、水、土壤等突出环境污染问题,改善环境质量,维护人民健康,用实际行动让人民看到希望”。

  一般来说,一个国家和地区的中等收入群体比例越高,对环境污染的忍耐力越低;相反,贫困的国家和地区,对环境污染并不敏感。发达国家环保标准比我国要高,很重要的社会基础是中等收入群体比例比较高。也就是说,中等收入群体的扩大,中等收入群体的参与和推动,是建立现代生态环境保护体制的必由之路。

  第一,生态环境保护需要建立在扩大中等收入群体的基础上,当务之急是建立生态补偿机制。

  生态环境保护需要尊重不同地区的平等发展权。让所有的地区都有条件扩大中等收入群体,才有可能在生态环境保护体制建设上取得重要突破。现在北京出现雾霾了,把周边污染的产业转移到边远的农村和落后地区对不对?绝对不能这样做。边远的农村和落后地区正是因为没有出现污染,才对整个国家的生态环境作出了贡献,还应当有相关机制进行补偿。

  第二,适应中等收入群体对生态环境的诉求,改变GDP政绩观。

  中等收入群体对生态环境的认识同地方政府有很大的差异,就是宁可牺牲一些GDP,也要青山绿水。改变GDP政绩观和干部考核体制,才有可能扭转生态环境恶化的势头。

  第三,扩大中等收入群体对生态环境保护的社会参与。

  从改变地方政府增长主义倾向看,仅仅来自于中央的压力是远远不够的。中央早就强调避免走先污染、后治理的路子,现在生态环境领域的问题更严重了。因此,鼓励中等收入群体在生态环境领域的社会参与不可或缺。可以考虑从政策上鼓励,大力发展各类环保公益组织,加强对地方政府的制约,以防止环境保护领域出现失控状态。

  第四,推进资源要素市场化、环境成本内部化。

  让企业能够切实承担污染成本,激励环保产业蓬勃发展。推动碳交易市场,发展绿色金融,运用市场化的方式保护生态环境。

  话题六

  积极稳妥地推进政治体制改革,需要把扩大中等收入群体作为政府的主要责任,推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变

  十八大报告指出,“政治体制改革是我国全面改革的重要组成部分。必须继续积极稳妥推进政治体制改革,发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”。今年的政府工作报告在论述推进社会主义民主法治建设上可谓不遗余力。比如,“坚持依法治国,充分尊重宪法和法律的权威,确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调,确保国家行政机关按照法定权限和程序行使权力”、“坚持民主监督、法律监督、舆论监督,健全权力运行制约和监督体系,让人民监督权力,让权力在阳光下运行”、“坚从制度上改变权力过分集中而又得不到制约的状况,做到干部清正、政府清廉、政治清明”等。

  从国际经验看,中等收入群体的崛起,在任何国家都是具有划时代意义的大事,都会深刻改变现有的政治生态。20世纪50年代美国学者米尔斯撰写的《白领——美国的中产阶级》比较生动地演示了社会结构演进所发生的巨变。在米尔斯眼中,美国的中产阶级表现出政治后卫的特征,表现出政治意识的冷漠。

  但从我国现在的发展情况看,与美国的情况有很大的不同,我国处于体制转型的重要时期,体制改革问题影响到中等收入群体方方面面的利益诉求。这是我国中等收入群体普遍关心国家大事的重要背景。因此,从总体上判断,我国的中等收入群体很难说是政治后卫,相反具有较大的政治参与热情。

  中等收入群体的崛起,是我国现代化进程中不可回避的大趋势,也必然引发整个政治生态重要变化:一是中等收入群体难以扩大的压力,是经济社会转型的压力,也构成政治体制改革的压力;二是扩大中等收入群体的压力集中在政府,最直接的要求是政府在增加责任的同时,减少干预经济社会过大的权力;三是中等收入群体的有效扩大是个好事,但伴随着新的政治参与诉求,也会给现有的社会管理方式带来新的挑战。

  积极稳妥地推进政治体制改革,最重要的是加快推进政府职能转变,这既可以在扩大中等收入群体上有大的作为,又可以为进一步的民主法治建设开启有效的空间。

  第一,告别增长主义,建设公共服务型政府。

  中等收入群体的崛起,使得政府公信力形成的社会基础出现历史性变化:过去人们吃饭穿衣等基本生存需求得到满足就可以了,政府可以通过促进经济增长来确立自己的公信力。但是今天,中等收入群体所关心的问题远远超出了基本生存问题,增长主义不仅不能提高,还会削弱政府的公信力。政府只有集中精力搞好公共服务,才能提高政府的公平正义能力,才能应对新的挑战。

  第二,缩小行政层级,建立法定化的中央地方职责分工体制。

  由于行政层级过多,财政资金依靠行政层级配置,导致大中小城镇发展极不平衡,严重制约了人口城镇化进程。通过省直管县、将乡镇政府变为县(市)派出机构,将五级政府缩小到三级,将有利于明确划分中央地方职责,有利于均衡不同层级政府的财力配置,加快人口城镇化的发展转型。

  第三,与政治体制改革统筹考虑,行政体制改革很重要的任务是克服政府自身利益,“把权力关到制度的笼子里”。

  实现经济发展方式由政府主导向市场主导的转变,最重要的是建设法治政府,约束政府权力。行政体制改革需要制定行政成本削减计划,有效地削减“三公”经费支出,使更多的财政经费能够在提供社会普遍福利中发挥重要作用,从而为扩大中等收入群体创造有利条件。从现实看,明确提出把政府财政收入增速度控制到与经济增长同步,已是一个十分重大而现实的问题。有效约束政府自身利益,强化政府作为公共利益代表者的地位,还需要全面推进政务公开、财政公开,建设阳光政府。

  第四,探索行政与政治的适度分离,建立稳定、强有力的行政系统。

  行政体制改革的顶层设计,需要为下一步的政治体制改革创造条件,不“翻烧饼”。行政责任与政治责任没有明显的界限,使得行政程序严重依赖于政治和“一把手”,“一把手”的更换会导致整个行政系统的不稳定,是推进政治体制难以克服的矛盾。在推行大部门体制的同时,探索将政务系统同行政事务系统分开,政务官与事务官分开,重构行政系统,建设责任政府,是一个需要提前布局的大事。

  (作者系中国(海南)改革发展研究院公共政策研究所所长,管理学博士)

  • 来源:东方网
  • 编辑:罗伯特

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