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2019年11月21日 星期四

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打破金融改革桎梏化解民间借贷风险

  中国工商银行城市金融研究所课题组

  课题负责人:詹向阳、樊志刚,课题执笔人:李露

  近年,国内民间借贷市场迅猛发展,其潜在风险也有所积聚。在此情况下,去年底以来,以温州为代表的部分地区启动了金融综合改革,从区域层面探索实施一系列政策措施,引导当地民间金融规范发展。从改革启动以来的效果看,民间借贷风险并未明显缓解,新的问题仍不断涌现。

  同时,相关政策对于长期以来存在的投、融资渠道狭窄,民间资本的不平等市场地位等体制性问题涉及甚少。长远来看,要从根源上化解民间借贷风险,启动深层次的经济金融体制改革势在必行。

  本轮民间借贷风险总体情况

  本轮民间借贷风险主要表现为以下几方面:

  第一,民间借贷规模较大,参与主体众多。

  由于民间借贷的表现形式较为隐蔽,又长期游离于监管边缘,其规模难以准确统计。人民银行的调研显示,国内民间借贷资金量逐年增长,2008-2009年存量资金增长28%。

  进入2011年以后增长更快,保守估计,国内民间借贷资金存量规模超过3.5万亿元。民间借贷热点地区资金规模占当地经济总量的比重基本在15%以上,有的地区超过50%。

  从参与主体看,资金供、需方包括城镇居民、个体工商户、民营企业、农户乃至机关及企事业单位工作人员等,涉及多个行业、阶层,参与主体众多。

  第二,融资利率较高。

  2011年9月至年底,民间借贷利率处于阶段性高位,据不完全统计,全国民间借贷年综合利率为25%左右,有的高达40%-50%,明显高于一年期贷款基准利率的四倍(2002年1月发布的《中国人民银行关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》中规定,民间个人借贷利率由借贷双方协商确定,但双方协商的利率不得超过中国人民银行公布的金融机构同期、同档次贷款利率的4倍。超过上述标准的,应界定为高利借贷行为),也高于大部分企业正常的利润率水平。

  第三,资金用途除企业生产经营外,主要用于房地产投资、矿产资源开发、赌博等投机氛围较浓领域以及银行融资垫款。

  据人民银行温州中心支行统计,2011年上半年温州民间借贷资金用于生产经营、房地产项目投资和集资炒房、银行还贷垫款的分别占35%(较2007-2008年期间下滑了53个百分点)、20%和 20%。同时,资金转手环节变多,“空转”而没有进入生产领域的资金增加,是民间借贷中风险较大的部分。

  第四,“链环式”债务危机频发,风险涉及面大,企业受影响程度深。

  在民间借贷盛行地区,企业对民间借贷依赖度较高,相互担保现象普遍,“链环式”债务危机频发。由于民间借贷主要依赖非法讨债,企业主在资金困境下只好一走了之或以其他极端的方式来应对。2011年9月起,温州、鄂尔多斯发生多起企业倒闭和企业主逃逸事件,大多数与民间借贷存在着较大的关联。

  第五,小城市逐渐成为高风险点。与大中城市相比,小城市相对闭塞且经济基础相对薄弱,正规金融体系不够发达,投资渠道狭窄,民众法制意识和金融知识薄弱,浓厚的“熟人文化”更易形成“跟风效应”。在一些中小城市,民间借贷涉及政府机关等多个系统,“羊群效应”的作用下,民间借贷大案要案频发。从浙江丽水“小姑娘”案、台州王凤菊案,到金华集资案、江山陈小林案都是典型的例子。

  第六,农村地区民间借贷的潜在风险需高度关注。

  与城市地区相比,农村的投、融资环境更为恶劣,农民从正规金融机构贷款的难度大,富余资金更难找到投资渠道。近年农民的支出压力日益增大,支出的增长超过了收入的增长速度,融资服务跟不上,农民不得不借助于相互救助。

  应该说,民间借贷是社会经济发展到一定阶段,企业和居民财富逐步积累、产业资本向金融资本转化、正规金融不能完全满足社会需求等因素综合作用的结果,其出现和发展有一定的必然性。

  但当前民间借贷的风险及种种乱象,已经给企业经营和经济运行带来了较大的不利影响:

  首先,助长高利贷行为,加重企业经营负担。民间借贷为了吸收存款,往往倾向于“高息揽款、高息放贷”的经营模式,尤其在正规金融体系流动性收紧的情况下,民间资金作为替代物价格飙升,形成事实上的高利贷。较高的利率水平下,企业利用民间借贷融资无异于“饮鸩止渴”,经营负担大大加重。

  第二,助长非法集资行为,扰乱金融秩序。由于国内法律对民间借贷和非法集资的界定不清,只要未经金融主管部门行政许可的机构向社会不特定人群借贷资金,都有非法集资之嫌,因此现实中民间借贷与非法集资往往紧密联系。随着近年民间借贷的快速发展,非法集资活动也呈上升势头,个别地区甚至呈高发和蔓延态势,严重影响了经济金融秩序。

  其三,社会资金脱实向虚,经济的泡沫化程度和波动性加剧。在利率水平不断高企的背景下,近年大量资金流入房地产、矿产开发、农产品市场,导致这些市场大起大落。此外,在民间借贷风险的高发区,企业将资金用于赌博等不良嗜好,加剧了经济的波动性。

  第四,形成债务纠纷,引发社会问题。民间借贷市场的各种无序乱象为债务纠纷埋下了隐患。据统计,2008年以来浙江民间借贷案件数量和金额快速上升,今年达到五年来最高。上半年受理民间借贷案件58037件,涉案金额283.9亿元,同比分别增长27%和130%。从案件形式看,同一主体作为原告或被告的系列案增多,有的背后还有大量欠缺投资渠道、盲目逐利的普通老百姓作为隐名出借人。这类案件影响面大,传导性强,易引发连环诉讼、上访,甚至群体性事件。

  第五,影响国家宏观经济调节效应的有效实现。目前的宏观调控主要着眼于正规金融体系,对游离于正规金融体系之外的民间资金难以进行有效监管,不仅表现在宏观调控对资金价格和资金总量的控制力有所削弱,还表现在相当部分民间资金流向国家产业政策限制的行业和领域,为经济结构调整带来负面影响。

  民间借贷风险集中显现的原因

  当前民间借贷市场的乱象与上世纪90年代国内农村合作基金会风波在表现形式上具有一定的相似性,但二者的形成原因却大相径庭。上世纪80年代中期起,部分乡村地区在集体经济组织成员之间进行内部融资,形成了农村合作基金会并迅速发展壮大。90年代以后基金会风险逐渐暴露,高利贷盛行,呆、坏账积聚,支付困难导致部分地区爆发挤兑事件。

  究其原因,主要在于地方政府和农业行政管理部门在利益需求驱动下,为扩大对金融资源的控制力,对基金会的运作过程、资金来源和流向进行较大的干预,导致其运作偏离设立初衷,资金投放的非农化趋势严重。

  同时,基金会一直游离于金融监管之外,内部经营管理较为粗放,本身积聚了较大的风险。与此相较,本次民间借贷风险爆发的原因更加错综复杂,既有经济金融运行中一些特定现象的直接诱因,也有中国经济体制层面的一些深层次原因。

  直观地看,近期民间借贷风险集中显现的直接诱因有三:

  一是2011年以来,在外需明显萎缩、内需增长较为乏力的背景下,中小企业经营面临较大困境。从企业景气指数的变化可见一斑,2011年四季度,小型企业景气指数和中型企业景气指数均降至近三年最低值。今年以来,中型企业景气指数继续下跌,小型企业景气指数有所回升,但远小于同期大型企业景气指数。企业经营受困,自身“造血”功能不足导致资金流紧张。

  二是宏观政策有所收紧加剧企业资金困局。2011年货币政策由松趋紧,市场资金面有所收紧,小企业获得银行贷款的难度增大。2011年末中小企业贷款余额同比增长18.6%,比上年末下降3.9个百分点。今年以来货币政策有所放松,但上半年末小微企业贷款仅增长21.4%,增速较上年末仍有所下降。为渡资金难关,企业纷纷寻求民间借贷“救急”。

  三是部分企业偏离主业,资金脱离实体经济导致资金风险增大。近年国内一些企业收缩主业,将资金投入房产、矿产、私募甚至民间借贷,2011年以来房市走低、资本市场持续低迷导致企业资金风险急剧增大。

  此外,企业主挪用资金参与赌博也是企业倒闭、企业主跑路的重要诱因。监管部门的调研显示,温州82家企业老板潜逃的原因统计为:投资过度约占20%,不良行为(赌博)约占60%。投机炒作之风使民间借贷超越了安全边界而呈现高利贷化、全民化的危险倾向。

  深层次来看,本次民间借贷风险集中爆发本质上是我国经济和金融改革发展进程中的派生现象。

  首先,传统行业升级和转型导致中小企业正常“死亡”。近年来,中小企业面临的产业层次低、技术装备和技术含量低、人才瓶颈等问题始终未得到有效破解,资源环境约束的增强和新增劳动力数量的下降使得企业通过提高劳动生产率消化上涨成本的余地进一步缩小,亟须转到具有更高回报率的高端产业。

  在这一优胜劣汰的过程中,技术创新能力相对落后的企业难免正常“死亡”。从浙江省的情况看,该地区大多数行业为毛利率在10%以下的加工制造业,且短期内转型升级的难度较大。据我行浙江省分行的调研显示,2011年以来浙江省关停的中小企业主要集中在服装、制鞋、眼镜、造纸、皮革、机械等传统制造行业。

  其次,“金融抑制”使得部分经济主体的融资需求无法从正规金融渠道获得满足,催生了民间借贷市场的高速、畸形发展。

  根据麦金农等人提出的“金融抑制”理论,政府通过对金融活动和金融体系的过多干预抑制了金融体系的发展,金融体系的滞后发展反过来又阻碍了经济的发展,从而形成金融抑制和经济落后的恶性循环。

  在不同的经济体制下,“金融抑制”的表现形式有所不同,在中国具体表现为:

  一是利率管制导致金融资源配置低效率。政府对名义利率的上限做出硬性规定,而较高的通胀率进一步拉低了实际利率水平。较低的利率一方面导致储蓄者不愿将钱存入银行体系,另一方面,较低的贷款利率又刺激了借款者的亢进需求,这必然导致资金的需求远大于供给。为此,金融机构只能以“配给”方式授信。

  在资金价格受管制的情况下,商业银行更倾向于将资金借给经营较稳定、风险较低的国有企业和大型民营企业,而风险较高的中小企业只好求助于非正规市场,这种“配给”授信方式导致金融资源的配置效率低下。

  二是社会投、融资体系不健全。债务融资和股权融资形式都比较单一,公司债券市场不发达,主要服务于小企业的小额信贷机构相对缺乏,私募股权市场、场外交易市场也不发达。相应的,企业和居民的债权和股权投资需求也难以得到满足。

  三是利率双轨制。由于正规金融市场与民间金融市场的资源并不流通,当民间金融市场的利率高于正规金融市场时,市场的调节机制难以发挥作用。尽管部分资金通过非正规的渠道从正规金融市场流入民间金融市场,但这种带有寻租性质的资金更多投向对资金有刚性需求的那部分企业,并不能有效降低民间金融市场的平均利率,更不能阻止民间金融市场向高利贷市场的异化。

  总之,长期以来的“金融抑制”使得部分经济主体的融资需求无法从正规金融渠道获得满足,而利率的不完全市场化又使资金价格难以完全发挥调节资金供需的作用。在此背景下,民间借贷较快发展顺应了强烈的民间融资需求,并在特定范围内真正实现了利率市场化。

  化解民间借贷风险应采取哪些政策措施

  1.短期政策建议

  在当前阶段,对民间借贷不能一味打击取缔,而应在监管和规范中助其发展壮大。短期来看,民间借贷的监管方向是疏堵并举,一方面明确民间借贷的合法地位,使民间资本更好地为中小企业和实体经济服务,另一方面对民间借贷活动实施有效管控,遏制高利贷、非法集资行为,保障借贷双方合法权益。通过以上两方面促其阳光化、合法化、规范化,最大限度地趋利避害,发挥其对实体经济的“供血”功能。政策的重点:

  一是加强立法,赋予民间借贷主体及其行为应有的法律地位。

  修订现有相关法律法规,明确开办民间借贷中介机构的条件,对非法融资活动做出准确界定并明确处罚标准和实施办法,明确民间借贷的管理部门。在此基础上,择机出台民间借贷专项法律法规,对民间借贷主体双方的权力、义务、交易方式、契约条件、期限利率、税收、违约责任以及权利保障等方面加以明确,规范和保护正常的民间借贷行为。

  二是尽快建立和完善民间融资监测、统计体系,对于民间金融的规模、投向和风险状况做到“心中有数”。

  建立民间金融活动的备案和信息登记制度,尤其对融资规模较大企业实行强制性登记备案;建立民间借贷监测指标体系,定期采集民间借贷活动相关数据,掌握民间借贷资金来源和投向、利率水平、交易对象等情况,为监管部门制定宏观政策提供数据支持;建立监测通报系统,由各地人民银行、银监局、统计局等部门定期开展调查统计,监测辖内民间融资的总量、利率、资金来源及运用情况,并进行信息披露和风险提示。

  三是建立多层次融资服务体系,建立和完善以服务中小企业为主要方向的小型或专业金融机构。

  扶持社区银行、村镇银行、小额贷款公司、融资性担保公司等小型或专业金融机构的发展壮大,进一步丰富社会融资服务体系。通过鼓励增资扩股、小额贷款公司资产证券化试点等方式,做大做强小额贷款公司。

  推进农村合作金融机构股份制改造,并将其作为民资进入金融领域的重要途径,吸引具有雄厚实力的民间资本进入,成为国有银行的有机补充。择优选择民营企业作为主发起人,设立信托、保险、融资租赁、证券、村镇银行等机构,试点小额贷款公司转制村镇银行。

  四是严厉打击和遏制高利贷、非法集资等地下黑色金融活动,保证民间借贷市场规范化运作。

  坚决取缔以牟取暴利或其他非法目的为导向的民间金融活动,严厉打击民间金融组织中存在的高利贷、洗钱等非法活动以及暴力追债、投机诈骗等显失公平并造成严重危害的行为。

  此外,由于民间借贷市场表现为较强的区域性,目前其监管规范主体主要落在各级地方政府及相关部门。鉴于此,地方政府与“一行三会”分支机构需要设立明确的监管分工,并有实施细则进行具体说明。只有权力边界清晰,地方政府的责任才能落到实处,从而避免地方享受改革收益却不承担最终风险,也避免地方政府为谋取地方利益对民间借贷过多干预,重蹈上世纪90年代农村合作基金会的覆辙。

  2.中长期政策建议

  中长期来看,政策将着力于建立系统、完善的社会投、融资体系,提高社会资金的配置效率,确立民间资本的平等市场地位,切实提高民间资本的获利能力,落实对中小企业和产业升级的财税扶持,从源头上化解民间借贷风险。

  令人欣慰的是,年初以来国内利率市场化的改革明显提速,尽管该项改革短期内不一定会对化解民间借贷风险起到立竿见影的效果,但对于不同经济部门在金融市场中获得同等地位,实现金融资源在不同市场的有效配置具有重要意义。

  除利率市场化改革外,中长期需要切实推进的改革还包括:

  第一,加快债券市场尤其是区域性债券市场的发展,使其逐步成为中小企业中长期资金的主要来源和短期资金的辅助来源。

  目前,国内债券市场各种中小企业债务融资工具的实施效果均不理想,主要原因在于融资门槛较高,发行环节繁琐,获得担保困难。

  鉴于此,下一阶段加快中小企业债券市场发展的重点是,从债券产品结构看,设计和发行更加切合中小企业特征的债券产品;简化发行流程,进一步推进债券发行审批制向注册制的转型;转变中小企业债务融资工具的传统担保做法,对其不必过度增信,而是适度提高收益吸引力,达到投资者的风险承担和收益相匹配的目的。

  从债券发行流通的区域结构看,积极探索发展区域性债券市场。目前国内债券市场无论是以上交所、深交所为主的场内交易市场还是以银行间债券市场为主的场外交易市场,都是全国性的债券市场,发行主体和投资主体基本是信用等级高、实力强的金融机构和大中型企业。这种大机构发行、大机构投资的“双大”结构,使债券市场难以为中小企业提供有效的投融资服务。

  鉴于此,尝试有步骤地发展区域性债券市场,以区域内企业作为发行主体,制订相对宽松、有利于中小企业的债券发行制度,逐步发展为中小企业债券融资的新渠道。同时,试点私募债权投资基金,以扩大区域性债券的投资主体范围,将民间资金有序地纳入到债券市场中来。

  第二,场内、场外两个市场并重,培育成熟的中小企业股权融资体系。

  对于场内股权融资市场,深化股票发行制度市场化改革,加快探索发行方式创新,弱化行政审批,强化资本约束、市场约束和诚信约束,完善新股发行询价制度,提高发行定价的合理性。其中,创业板市场在逐步降低融资准入门槛的同时,对投资者实行严口径准入管理,重点培育一批专业化的投资团队,吸引私募基金、慈善基金、风险投资家等加入到投资团队中,防止散户对创业板进行过度炒作。

  对于场外交易市场,要整合国内现有的场外交易市场,从法律法规、监管归属、投资主体等方面对其进行系统设计,构建有层次的场外股权交易市场体系,促使其逐步成为中小企业的一个主要融资途径。

  第三,打破利益格局,破除体制障碍,使民间资本公平地进入正规金融和实体经济多个领域。

  2005年和2010年,“非公36条”和新“非公36条”发布,旨在通过系统性的政策支持民间资本进入多个领域和行业。政策颁布几年,相关措施仍未充分落实,大多数行业没有出台实施细则或细则不细,能源、公共事业等多个领域进展甚微,公平竞争、平等准入的市场环境仍未形成。

  要改变这一现状,需要从根本上打破现有的利益格局,抓紧制定和实施民间资本进入金融、能源、公共事业、战略性新兴产业等多个行业切实可行的实施细则,在将民间热钱引向正规金融和实体经济领域的同时,提高民间资本的获利能力,使民间资本也能够获得与国有资本相当的收益水平。

  第四,强化并落实对中小企业的财税扶持政策,鼓励企业加快技术革新和产业升级步伐,为中小企业发展创造良好的外部环境。

  在前述各项改革逐步向前推进的过程中,政府对中小企业提供财政援助和税收优惠不失为缓解其资金困境更为直接有效的政策措施。按照2011年10月国务院出台的“支持小型微型企业金融财税政策措施”的要求,逐条落实对小微企业加大税收扶持力度的各项政策措施。

  与此同时,进一步加大对产业升级的财税支持力度。通过设立产业发展专项基金,完善税收激励政策等,支持新兴产业发展壮大,引导企业加快技术革新,掌握核心技术,占据产业链高端,从根本上提升竞争力和生存能力。

  综上,本轮民间借贷风险集中爆发以来,其风险点突出表现为民间借贷资金规模巨大且来源复杂,借贷利率的高利贷化倾向和资金“脱实向虚”倾向明显,债务危机频发,企业受影响程度较深。以温州为代表的国内部分地区启动区域性金融综合改革以来,在遏制民间借贷的高利贷化倾向和“脱实向虚”倾向两方面取得了一定的成效。

  但是,当前民间借贷的问题并不仅仅局限于民间金融本身,某种程度上来说,它是民间资本要求打破各种利益格局,公平地进入正规金融和实体经济领域,追求与国有资本同等收益的诉求与相对滞后的经济金融体制二者矛盾的集中体现,而金融综合改革对这些深层次问题涉及甚少。

  因此,在民间借贷风险仍较为突出,新的问题不断涌现的背景下,启动深层次的经济金融体制改革势在必行,改革的方向是建立系统、完善的社会投、融资体系,提高社会资金的配置效率,切实提升民间资本的获利能力,引导民间资金从“地下”走到“地上”,从灰色地带流向正规金融和实体经济领域。

  商业银行的关注点是什么

  对商业银行来说,在当前形势下,既要高度关注和防范民间借贷风险向商业银行的传染,又要积极应对金融领域改革对银行经营的潜在挑战。同时,还要按照监管层的要求,积极拓展中小企业相关业务,加大对中小企业的金融扶持。

  第一,高度关注和防范民间借贷风险向商业银行的传染。

  民间借贷风险向银行体系的传导途径主要有三:一是银行信贷资金直接流入民间借贷市场,二是企业和居民套取银行贷款用于民间借贷市场贷款或借款,三是企业因担保偿付导致资金链断裂,波及正常生产经营。

  对于第一种风险传导途径,要求商业银行加强内部控制,切实防范操作风险,针对性地开展员工异常行为排查,严防银行员工参与民间借贷及非法集资,强化对员工特别是基层管理人员和客户经理的行为约束,牢固建立银行与民间借贷之间的“防火墙”。

  对于第二种风险传导途径,要求商业银行加强全流程贷款管理,把好客户准入关,在贷后管理上严格按照银监会要求的实贷实付和受托支付进行操作,并通过企业结算账户、财务报表等获取账户和财务信息,根据企业资金走向和利息支出等因素进行判断。

  同时,审慎开展与中介机构的业务合作,防止部分中介公司帮助放款人将银行资金用于民间借贷,高度关注和防范从事高利贷、非法理财或非法集资等违规行为的中介机构,杜绝与违规经营的中介开展合作。

  对于第三种风险传导途径,则要求商业银行不仅要加强对客户的了解和甄别,稳妥地拓展中小企业客户,还要重点加强对民间借贷风险高发行业和领域的风险监控。对关联企业互保情况,需改善关联企业保证,增加非关联企业保证或抵押。在第二还款来源方面积极创新担保方式,丰富抵质押品范围,切实强化风险缓释能力。

  此外,为了有效地隔离民间借贷风险向银行体系的传染,在民间借贷活跃地区,可建立与当地监管部门、银行同业、工商、行业协会等之间的定期沟通机制,及时掌握当地民间借贷的资金规模、投向等信息,加大对民间借贷动向的监测力度。同时,评估民间借贷对当地经济的影响程度,并通过压力测试等方式评估系统性风险爆发的可能性,及时预判、防范潜在风险。

  第二,积极应对利率市场化改革带来的盈利增长和竞争加剧的双重压力。

  随着利率市场化改革的加快并逐步进入核心环节,商业银行面临更加严峻的市场竞争和盈利增长的双重压力,对其盈利模式、经营结构、管理水平、创新发展能力等提出了全方位的更高要求。

  为此,要求商业银行加快构建更加精细化、富有弹性的利率管理体系,根据不同产品的资金成本、竞争策略、客户价值、风险程度和目标利润来合理灵活定价,增强定价管理的科学性和市场适应性。

  第三,积极应对金融脱媒对商业银行经营的挑战。

  随着债券市场和股票市场的持续发展,未来社会直接融资渠道会更加顺畅,尤其大型企业可以凭借较高的评级,以更低的成本在资本市场获得资金,对银行体系的融资依赖程度将越来越低。在此趋势下,商业银行应顺势而为,坚持业务结构和收益结构转型的方向不动摇。

  在规范中间业务收费管理的前提下,拓展具有发展潜力的中间业务领域,培育快速成长的业务线,打造差异化、品牌化并具有行业竞争力的产品,优化整体业务格局。同时,推动资产管理、委托管理、代客交易等金融资产服务加快发展,使之成为商业银行业务和收益结构转型的重要力量。

  第四,进一步扶持优秀中小企业发展。

  按照监管层关于加大对中小企业金融扶持力度的要求,商业银行应加快建立和完善针对小企业的独立风险定价机制和成本利润核算体系,建设高效的信贷审批机制、风险管理机制以及单独的小企业贷款风险分类和损失拨备制度等。利用供应链融资等具有针对性的融资方式,围绕龙头企业,实现批量拓户,积极稳妥地拓展中小企业客户基础,加大对中小企业的金融扶持力度。积极跟进新“非公36条”实施细则,为民间资本进入铁路、市政、能源、电信、教育、医疗等领域做好相关金融服务。

  同时,积极开展银证合作,利用丰富的企业客户资源,引荐资质较好的企业发行债券,代理销售债券理财产品或直接作为债券投资人,助力中小企业打通债券融资渠道。此外,在当前宏观经济形势较为严峻,中小企业经营面临较大困境的背景下,商业银行还应注意防范对中小企业信贷政策“急转弯”,抽走资金导致信贷资产的潜在风险增大的可能性。

  (因篇幅之限,本文发表时有所删节)

  • 来源:东方网
  • 编辑:罗伯特

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