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穆怀朋:建立效率与公平的金融法制

  • 发布时间:2014-06-24 10:14:25  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  编者按:金融法律制度的构建与完善是金融市场稳健运行的基石。党的十八届三中全会提出,要完善金融市场体系,无论是扩大金融业对内对外开放、健全多层次资本市场体系,还是完善保险经济补偿机制,都需要有完善的金融法律制度给予保障。伴随金融改革的逐步深化和金融创新的不断发展,部分金融法律制度建设滞后的问题逐步显现,有必要进一步完善,以满足不断变化的金融市场对法律保障的迫切需求。

  我国的金融法律制度是在总结历史经验,借鉴国外先进成果的基础上逐步发展起来的,为保障金融业合法稳健运行、支持国民经济发展、实现国家宏观调控目标,发挥了重要而积极的作用。但是,随着近年来我国金融业的快速发展和金融改革的不断深化,尤其是金融业综合经营趋势的日益凸显和金融创新步伐的加快,金融法律制度建设滞后的问题逐渐显现,有必要进一步完善金融法制建设,促进金融业的改革与发展。

  人民银行金融法制工作取得的成就

  近年来中国人民银行一直坚持以加强金融宏观调控、提高金融服务效率、维护金融稳定、优化金融生态环境为目标,积极参与金融领域相关法律、行政法规的制定、修改,清理了一批金融规章和规范性文件,逐步健全和完善人民银行履职相关的金融法律制度,推动金融改革和金融创新,为金融业健康发展提供法律支持和保障。

  继续推进利率、汇率市场化改革制度建设,加快实现人民币资本项目可兑换。人民银行全面放开贷款利率管制,逐步放宽存款利率限制,通过发布《同业存单管理暂行办法》及加强上海银行间同业拆放利率(Shibor)报价管理相关规范性文件,逐步健全市场利率定价自律机制,进一步推进利率市场化改革。不断完善人民币汇率形成机制,双向浮动空间进一步扩大,弹性增强。稳步实施合格境外机构投资者(QFII)、合格境内机构投资者(QDII)等制度,逐步实现人民币资本项目可兑换。

  逐步转变外汇管理方式,深入推进外汇管理制度改革。人民银行主动加快外汇管理方式转变,以贸易投资便利化为切入点,以行政审批和制度改革为突破口,努力探索构建新形势下的外汇管理政策法规框架。大力推进行政审批制度改革,取消了一批外汇管理行政审批项目,加大法规清理整合力度,大大提升了行政执法的效能。建立健全包括国际收支统计申报、经常项目管理、资本项目管理、金融机构外汇业务管理、外汇市场管理以及外汇检查与处罚方面的完备的外汇管理政策法规框架,不断强化和优化新形势下外汇管理依法行政、依法履职的制度基础。

  不断优化完善跨境人民币业务管理制度,推动人民币跨境使用。加强人民币跨境使用制度建设,在进一步简化和便利跨境贸易人民币结算的基础上,逐步扩大资本项下人民币的跨境使用范围,建立完善人民币外商直接投资、对外直接投资、人民币合格境外机构投资者、人民币合格境内机构投资者等制度,推动境内非金融机构开展境外人民币放款和人民币对外担保业务。在不断探索新的人民币跨境使用方式的同时及时出台有关规范性文件,为推动人民币跨境使用提供了制度保障。

  健全金融市场法律制度,规范金融市场的创新发展。人民银行完善银行间市场的管理,加强对银行间债券市场机构投资者的准入管理,实现全市场网上交易,加强交易结算整体性管理。实行全市场券款对付结算,完善交易信息披露机制。加强专项金融债券的后续监督管理,支持商业银行发行金融债券专项用于小微企业贷款。不断丰富债券市场发行主体类型和层次,扩大商业银行柜台债券交易品种。扩大信贷资产证券化试点。加强黄金市场监管,稳妥做好非法黄金及黄金衍生品交易处置工作。

  推动支付体系法制建设,保障支付体系安全运行。人民银行针对非金融机构支付服务,尤其是网络支付服务出台了一系列管理规定,保障和促进了非金融机构支付服务市场的规范有序发展,为防范和化解金融支付风险提供了支撑。完善了与支付清算业务有关的支付系统运行、小额支付系统业务处理、大额支付系统业务处理制度,规范了银行卡收单业务、支付机构客户备付金存管等管理制度,为防范支付风险、保障中国现代化支付系统安全、稳定、高效运行提供了保障。

  建立征信管理制度,推动社会信用体系建设。人民银行配合国务院法制办积极制定和出台《征信业管理条例》。条例对征信机构的设立条件和程序、征信业务的基本规则、征信信息主体的权益,金融信用信息基础数据库的法律地位和运行规则,及征信业监管体制等内容进行了规定,解决了征信业发展中无法可依的问题,有利于加强对征信市场的管理,规范征信机构、信息提供者和信息使用者的行为,保护信息主体权益。与相关部门一起积极推进社会信用体系建设,研究推动有关规定和制度的出台。

  稳步推进反洗钱制度建设,打击洗钱及涉恐融资活动。人民银行在《反洗钱法》的基础上,陆续出台了多部规章和规范性文件,逐步建立了金融机构大额交易和可疑交易报告、客户身份识别、洗钱风险评估、涉恐资产可疑交易报告和冻结等一系列法律制度,有效遏制和打击了洗钱及涉恐融资等违法犯罪活动。

  此外,人民银行积极配合参与了《证券投资基金法》《期货交易管理条例》《国际收支申报办法》等重要金融立法项目的起草制定工作,对人民银行履职、存款保险、现金管理、民间借贷、互联网金融监管、国际金融监管改革等国际、国内的诸多法律问题进行了深入研究。

  目前金融法律制度存在的突出问题

  部分金融法律法规仍滞后于社会经济发展。金融领域中部分法律规范已然滞后。在一些领域,如票据、现金管理、账户管理、金融统计等方面,法律制度落后于现实需要。部分法律规定过于原则、笼统,可操作性不强,部分法律规定已与现实脱节,实践中难以执行。同时,一些市场亟需的基础性法律制度,如存款保险制度、金融机构市场化退出机制、中央银行维护金融稳定、加强宏观审慎管理的法律制度安排仍然缺失,针对跨行业综合经营和交叉性金融产品,以及互联网金融等新业态,存在法律空白,法律的系统性、体系性还不够强。在金融立法工作上,部分立法项目制定时间过长,整体效率不高,不能适应不断变化发展的金融市场对法律保障的迫切需求。

  金融法律制度不能适应金融监管体制改革的需要。一是金融监管协调力度不够。各金融监管部门之间监管协调工作的规范化和制度化水平还不高,货币政策与金融监管政策、交叉性金融产品与跨市场金融创新的协调仍有欠缺,中央和地方的金融监管职责划分不甚清晰,监管信息共享不足,监管真空和监管重复仍有发生。二是监管理念有待转变。随着金融体制改革的不断深化和金融市场的日益繁荣,监管部门的监管思路须从注重事前审批向事中、事后监管转变,而在部分领域“重事前审批,轻事中、事后监管”的现象仍有存在。三是市场自律机制薄弱。金融市场的发展要求充分发挥自律组织的作用,而目前我国金融管理部门与市场自律组织的权限划分尚不明晰,自律管理的范围、模式和措施仍有待完善。

  金融法律制度与完善金融市场体系建设的目标不完全匹配。与国外成熟的金融市场相比,我国金融市场尚不完善,金融要素价格尚不能完全市场化,金融管制还未完全解除。党的十八届三中全会明确提出要建设统一开放、竞争有序的市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置的效率和公平性。具体到金融领域,未来需要着力构建竞争性和包容性的金融服务业,健全多层次资本市场体系,稳步推进汇率和利率市场化改革,加快实现人民币资本项目可兑换,建立存款保险制度和金融机构市场化退出机制等。这些内容是对我国现有金融市场制度的重大改革,需要充分借鉴国际经验,加强金融市场相关法律制度的顶层设计,注意做好不同领域相关制度的配套和衔接,以法治保障金融改革新制度、新举措的顺利实施。

  金融法律制度与国际规则的衔接需要进一步加强。当前全球经济结构深刻调整,围绕制度、规则、市场、技术、资源的竞争日趋激烈,我国发展面临的内外环境正在发生深刻变化。随着我国经济不断融入全球经济,我国金融体系在迎来前所未有机遇的同时,也面临着新的形势和挑战。必须深入研究金融服务业在全面履行世贸组织承诺基础上进一步主动开放的问题,推动中美、中欧投资协定谈判,同时处理好我国相关法律、司法制度与国际规则的衔接,处理好我国金融机构走出去遇到的法律冲突问题。当前是国际金融体系改革的重要时期,我国金融业进一步对外开放的同时,如何提升国际竞争实力,如何提高我国话语权、全面参与国际金融体系改革和国际规则的制定,如何处理好国内规则体系与国际规则体系的冲突和衔接,解决好相关矛盾和纠纷,善于统筹国内国际两个市场,更好地维护我国利益,都需要在推进金融法制建设的过程中深入研究解决。

  当前金融法制建设的若干重点

  从人民银行的视角出发,坚持科学立法、民主立法,充分体现市场化导向,减少行政管理对市场发展的桎梏,借鉴金融危机后国际金融监管改革的最新理念和成果,体现中国特色并具备可操作性,当前需要抓紧做好以下几项重点工作:

  修改《中国人民银行法》,保障央行履职需要

  现行《中国人民银行法》于1995年颁布,2003年进行了修订。十余年来,在以现行《中国人民银行法》为主的法律框架内,人民银行依法履职,充分发挥了中央银行的各项职能。实践证明,2003年修订的《中国人民银行法》基本符合当时的时代特征,奠定了人民银行履职法律体系的基础。但是,囿于当时修法时间紧迫和认识局限问题,《中国人民银行法》也存在一定缺陷,如人民银行职责表述不完全,缺乏有效履职手段等。同时,随着我国经济金融形势的巨大变化和金融体制改革的不断深入,结合2008年国际金融危机的经验教训,国家陆续赋予人民银行征信管理、信用评级机构监管等一些新的职责,也提出了加强和完善宏观审慎管理等一些新的要求。现行《中国人民银行法》已经不能完全适应经济发展的客观需要,有必要再次修订。目前修法的重点应当是加强人民银行灵活制定和实施货币政策和信贷政策的能力;明确人民银行宏观审慎管理职责,构建我国金融宏观审慎管理框架;细化金融稳定职责及手段,明确系统重要性金融机构监管、系统性风险处置与救助、金融控股公司监管等制度;完善对金融市场、支付体系等领域的管理规定;强化人民银行获取履职信息的能力;完善人民银行的金融监管措施以及其他职责的有关规定。

  建立存款保险制度,维护金融稳定

  市场经济条件下,存款保险制度是金融安全网的基本组成要素,也是国家金融安全的重要制度安排。抓紧推出存款保险制度,有利于加强和完善对存款人的保护,有利于建立市场化的金融风险防范和处置机制,也有利于构建平等竞争的市场环境,增进中小金融机构信用,为发展民营银行和中小银行、推进利率市场化等其他金融改革提供配套制度支持。党的十八届三中全会明确要“建立存款保险制度,完善金融机构市场化退出机制”。按照党中央、国务院的部署要求,近年来人民银行会同有关部门稳步推进存款保险立法进程,扎实做好制度出台的各项准备工作,下一步将通过颁布《存款保险条例》,正式建立我国的存款保险制度。

  制定《非存款类放贷组织条例》,规范民间融资活动

  非金融机构放贷人是我国信贷市场中重要的一类主体。近年来,随着我国经济快速发展,各种资金需求不断扩大,非金融机构放贷组织悄然崛起,已成为信贷市场中不可忽视的重要角色。但以小额贷款公司为代表的多数非金融机构贷款人,面临法律规范缺位、法律地位不明的问题,实践中还有大量以投资咨询公司、资产管理公司等名义经营放贷业务的其他组织脱离监管。对这些以小额贷款公司为代表、经营放贷业务的非存款类放贷组织,应制定《非存款类放贷组织条例》加以规范。考虑到非存款类放贷组织以自有资本放贷、不吸收公众存款的特点,对此类组织的监管应当与存款类机构相区别。法规应当以商业行为监管和金融消费权益保护为重点,明确地方政府的监督管理职责,并对目前民间借贷中涉及的重点问题,如不得吸收存款、不得掠夺性放贷、不得以非法手段催债等予以规范。

  制定《人民币银行账户管理条例》,推进账户制度改革

  2003年,为适应社会主义市场经济发展并针对当时企事业单位违规开户较为严重的问题,人民银行修订并颁布了《人民币银行结算账户管理办法》,对促进经济发展和维护经济秩序发挥了重要作用。随着近十年来我国社会主义市场经济体制改革不断深化,现行人民币银行账户制度的外部实施环境和社会经济对银行账户管理的需求发生了深刻而广泛的变化,现行银行账户制度已经不能完全适应单位、个人和银行经济活动和金融创新的现实需要,不能完全适应人民银行进一步履行好银行账户管理职责的客观要求。为此,应当从适应经济和社会发展要求、维护市场经济秩序的角度出发,以合法、平等、实名制、鼓励创新为原则,制定《人民币银行账户管理条例》,改革银行账户管理制度,使市场对银行账户活动进行调节,强化账户实名制,提升存款人和银行履行义务和承担责任的要求,促进银行业健康发展。

  修改《现金管理暂行条例》,加强现金流通管理

  1988年国务院发布的《现金管理暂行条例》对于规范现金使用、减少现金的流通量、防止通货膨胀起到了积极的作用。但条例颁布至今已有二十五年,随着经济形势的快速发展,条例中的主要制度如现金库存核定、现金用途限制、强制转账等规定已与社会实际脱节,实践中难以执行,造成目前现金管理制度存在较大漏洞。另一方面,现金不具有个人特殊标记,现金交易难以追踪、取证和定性,现金的大量流通为偷税、洗钱、腐败等违法犯罪行为提供了便利。国务院也明确提出要尽快出台并实施新的现金管理制度。有必要尽快修改《现金管理暂行条例》,加强现金存取管理,采用市场化的手段提高现金使用成本,鼓励和引导法人、其他组织、个人使用非现金支付工具,减少现金流通。

  规范互联网金融监管,促进互联网金融健康发展

  随着互联网技术对金融领域的不断渗透,互联网与金融的深入融合是大势所趋。当前,以互联网支付、众筹融资、P2P网络借贷等为代表的互联网金融种类多样,形态各异,蓬勃发展,引起了社会的广泛关注。从长远来看,互联网金融的发展对改善小微企业融资、优化金融资源配置、促进经济发展、完善多层次资本市场建设,促进我国金融体系的包容性有重要意义。另一方面,金融与互联网的融合并未改变金融的风险属性,还会使相关金融风险的隐蔽性、传染性、广泛性、突发性有所增加,需要高度重视并采取有效措施加以防范。为此,应当从“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”的角度出发,根据互联网金融各类业务的风险特点,制定相应的监管规定,引导互联网金融企业规范经营模式,完善风险控制制度,坚决打击以互联网金融名义实施的诈骗、非法吸收公众存款、非法集资等违法犯罪活动,保障互联网金融的健康、规范发展。

  此外,人民银行还将积极参与《商业银行法》《证券法》《保险法》《期货法》等重大金融法律的立法工作,积极参与《预算法》的修改,加强金融市场、支付结算、人民币跨境管理、金融统计、征信管理、金融消费权益保护等方面的立法工作,深入研究金融业对内对外开放和金融改革、创新中出现的新问题,不断健全金融法律制度,为金融业的改革与发展创造良好的法律环境和制度基础。■穆怀朋 作者系中国人民银行条法司司长

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