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充分发挥市场机制作用完善粮食价格支持方式

  • 发布时间:2014-06-11 06:31:42  来源:农民日报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  钟钰 秦富

  泰国是世界上最主要的大米出口国,长期保持着世界第一的大米出口地位,其出口量约占世界出口总量的1/4,甚至曾超过40%。直到2012年,泰国大米出口量被印度、越南超越。泰国大米出口量锐减,主要与英拉政府对大米产业支持政策的重大调整密切相关。近年泰国英拉政府重新实行大米典押政策,高价收购稻农大米,引发了国际市场定价权丢失、财政负担过重和仓储压力加大等多重问题,成为危及英拉下台的重要原因。从政策内容来看,泰国大米典押政策与我国粮食最低收购价(临时存储收购)政策有很大相似性。吸取泰国大米价格支持政策的经验教训,不断完善符合我国国情的粮食价格支持政策,对于保障我国粮食安全、提高粮食市场运行效率有重要意义,并为进一步实施粮食“目标价格”政策提供参考。

  泰国大米典押政策失灵的根源在于垄断体制

  在典押计划下,泰国政府所制定的典押价格远高于市场价格,使政府成为国内市场上具垄断性的大米需求主体,直接导致国内大米市场价格不能反映真实供需情况,市场机制失去了发挥作用的空间和载体。为避免同样问题的积累,我国粮食价格支持政策应引以为鉴。一是价格支持政策不能偏离市场在资源配置中的决定性作用。价格支持政策是对现有价格体系的直接干预,实施后会一定程度扭曲真实价格的资源配置作用。如泰国大米质量总体上要好于印度、越南等国,尤其是茉莉香米得到世界公认,但由于政策不当,价格过高使得出口受阻。如果人为提高商品价格,一国或一个地区的商品销售就将出现萎缩,甚至停滞。我国目前的最低收购价政策有刚性化趋向,推动国内市场价格逐年上升,未能充分发挥市场形成价格机制的作用,除了增加财政负担和仓储压力,还不利于农业生产经营方式转型和技术进步。这些问题在一定阶段和一定程度上是难以避免的,但在新形势下,如果不及时加以调整,就有可能背离农业市场化改革的初衷。十八届三中全会提出,要发挥市场在资源配置中的决定性作用,在调控方面必须坚持市场化改革方向,完善农产品价格形成机制。强化价格支持政策的信号作用,减少对市场的直接干预,这样才能更好地调动农民和各类市场主体的积极性。二是价格支持支持强度要适合国民经济发展程度。此前英拉向农民承诺高价收购大米,但受政府财务状况和管理能力制约,以至于不能及时向稻农支付典押贷款,引发多起抗议活动,危及社会稳定。2012年我国中央财政粮油事务支出为727.45亿元,主要用于提高粮食最低收购价补贴利息和储备粮油包干费标准等。为弥补成本上升,国内粮食支持价格至少维持每年6%~8%的增幅,FAO、世界银行预计未来10年国际粮价呈“稳中偏弱”走势,我们预计未来10年国际粮价涨幅低于国内4~5个百分点,届时会有更多财政支出用于粮食价格支持,虽可能不存在如同泰国面临的财政困境,但会挤占其他民生投入。要看到我国整体仍处于工业化中期阶段,对价格支持支持强度要与国民经济发展程度相适应。

  我国粮食目标价格的政策选择

  从长期来看,要建立科学完善的农业保险体系。欧美国家的农业支持政策演变逻辑展示,采取保险方式支持农业是大势所趋,这是一种市场化的途径。从我国当前发展阶段来看,目标价格政策比较适合我国情况。既有价格支持的特征,又有直接支付的性质,是价格支持向直接支付转型过程中普遍使用的过渡型政策措施。由于粮食具有食用、饲用等用途上的差异化,那么对不同粮食品种的目标价格要做具体区分。

  (一)口粮目标价格

  2014年中央一号文件提出“口粮绝对安全”。目前我国农村居民家庭平均每人纯收入构成中,家庭经营性收入已不足一半。因此,实行口粮目标价格政策可能不会成为促进农民增收的主要手段,但目标价格决不能成为阻碍农民增收的因素,应以保护口粮总成本和口粮种植农民合理收益为主要目的。合理收益应既要弥补口粮种植户总成本,又要与城镇居民收入增长率相协调。按照每年口粮种植农民收入增长率不低于城镇居民可支配收入增长的要求,根据年度两者收入增长率的差来确定,差值部分的口粮种植农民收入增长总额可通过两者收入增长率差、口粮种植农民数量和口粮总产量来解决。但目标价格不能超过国际市场的“天花板”价格(即配额外进口完税价格),一旦突破这个上限制约,现行价格调控政策将面临更大进口压力。

  (二)饲料粮目标价格

  2014年中央一号文件提出“确保谷物基本自给”。在此以玉米为例,确定其他主要谷物的目标价格。玉米目标价应在供过于求,市场价接近成本的情况下加以运用。目标价格可逐步按照国际玉米价格水平加上8.5%的国内支持量(AMS)的原则测算确定。但玉米目标价格不应以确保农民增加收入为目标,应以弥补总成本为主要目的(目前物化成本占总成本70%左右)。当市场粮价极度下跌,接近粮食总成本时,国家应以略高于物化成本的价格来保障农民损失(如75%),以确保农民不会因粮价的极度下跌而亏本。

  最后,合理确定粮食目标价格还必须考虑供求变化关系,从长期看我国粮食供求呈现紧平衡趋势。但在气候、国际粮食市场等诸多因素的叠加作用下,粮食时段性、区域性的短期过剩情况也会发生。在确定目标价格的收益水平时,应对时段性过剩情况下引起的市场粮价下降、粮农收入减少,中央财政应做好足够准备,视为解决粮食供求长期偏紧问题必须付出的公共成本。只有如此,才能真正避免谷贱伤农,保证种粮农民收入的长期稳定,持续激发种粮积极性。

  (作者单位:中国农业科学院农业经济与发展研究所)

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