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土地流转与新型农业经营体系之构建

  • 发布时间:2014-06-09 06:29:15  来源:文汇报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  □张娟

  党的十八大报告强调要构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系。十八届三中全会《决定》进一步提出:“加快构建新型农业经营体系。坚持家庭经营在农业中的基础性地位,推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等共同发展的农业经营方式创新。坚持农村土地集体所有权,依法维护农民土地承包经营权,发展壮大集体经济。稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营。”其中包含了从目前农业经营体系到构建新型农业经营体系的逻辑过程,这必将对我国农业经营体系的变革产生积极而深远的推动意义。

  土地流转不畅农业规模经营难成主流

  在我国目前农业经营体系中,2.1亿户的家庭承包经营是主要方式,位于基础地位。然而,在市场经济中“人均一亩三分、户均不足十亩”的家庭小规模承包经营势必带来小农户与大生产、小农户与大市场的对接困难。这一直困扰着中国农业经济的发展,必须改革创新。新型经营主体包含专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业,国家要用政策乃至资金来支持新型主体的建设,推进规模经营,形成多种新型经营形式,以解决当前家庭小规模经营的问题,并以此加快构建新型农业经营体系。

  从目前家庭小面积承包经营到规模经营的新型经营方式,其间有一个土地流转问题。土地流转可优化土地、劳动力资源配置,深化分工,提高土地和劳动力的效率。如果大多数农户愿意把土地的承包权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转,经营者的经营规模就能变大,多种形式的规模经营目标就能实现。如果不愿意流转承包地或者流转的比例不大,那意味着农业经营方式还是以农户家庭承包经营为主体,规模经营、新型农业经营方式、新型农业经营体系也就难以形成。土地流转是构建农业经营体系的关键。

  加拿大多伦多大学和中国农业科学院1998年联合对浙江等8个省份实地调查,调查区域的农村土地流转面积仅占全部土地的3-4%,其中,浙江省的农村土地流转率最高,但也仅占7%~8%。2006年国务院发展研究中心对全国57个县市、2749个村庄展开调查,中东部地区农村土地流转的比例为27%。笔者2013年对江苏土地流转进行调查并结合年报资料分析,2013年江苏土地流转面积率为27.4%,近五年,江苏的土地流转速率在下降。江苏南通市委党校2010年对千名村干部开展调查,接近七成的村干部认为农户家庭流转承包地的意愿不强。上述资料直接或间接地说明农村土地流转不畅。

  目前集体经营、合作经营和企业经营这三种经营方式在近十几年中各地都有出现,一直未曾占主流,后续发展的空间不大,主要原因就是土地流转不畅。集体经营中的村级集体经济组织,村组合并后普遍面临着人少、力弱的困境,难有精力、实力和积极性去经营。城郊有实力的村级集体经济组织,依靠现有的集体资产就能产生很好的经济效益,因此集体经营的机会成本高。调查结果表明:83%以上的农户愿意把地倒包给本村集体经济组织,但仅有农户的供给,集体经济组织流入土地经营的需求不足,土地流转难以形成。从上个世纪90年代初开始出现的专业合作、土地股份合作等合作经营,经20年左右的实践表明:农户把土地流转给合作社获取的收益并不大于从其他经营主体那里获得的;部分合作社经营者出现把合作社私有化的倾向。于是,本来对合作就心有余悸的农民对合作又有了一层新的顾虑。有学者认为:合作经营是过去几年国家大力鼓励推进的经营方式,从目前情况来看,虽然农业合作经营数量已经极大,但真正以农民为主体的农业合作社数量极少,更多是资本或个人打着合作社的幌子套取国家补助资金。“公司+农户”是企业经营的主要方式,企业一般只涉及农业的产前、产后环节。企业为获取政策支持,一开始对企业经营方式很积极,但难以长久维持。

  全面深化改革正逢其时

  实践证明,构建新型农业经营体系,是进一步解放和发展农村社会生产力,转变农业发展方式,确保农产品有效供给的客观要求;是减少农产品市场波动,确保农产品质量安全,提高农业效益和增加农民收入的重要支撑;是适应工业化、城镇化快速发展、大量农村劳动力进城务工就业,应对“谁来种地”问题的迫切需要。

  《决定》中提到了合作社和农业企业等新型经营主体,这些主体的经营将形成农业经营体系中的“新”合作经营及“新”企业经营。新企业经营要涉及农业的产中环节,需要流转土地,与上文中的“公司+农户”的企业经营不同。如果企业在土地流转交易中仍然处于强势地位,弱势的小农户只要觉察出企业有任何影响其利益的行为时,比如不按时支付租金或者不按协议上涨租金,小农户仍就会选择集体违约以抗衡强势。面对有从众心态、缺乏契约意识、数量众多的违约小农户,企业同样会因维权的成本较高而放弃维权。若此,土地流转也就难以为继,新企业经营与一般企业经营就没有本质区别。因此,合作社和企业作为合作经营和企业经营的主体,应改变目前的经营理念,尊重农户的土地流转意愿,平等地对待农户,与农户形成真正的合作,互利双赢,土地流转才能顺畅,合作社和企业才能可持续发展,新型经营主体、新型经营方式才会形成。

  当然,农村土地产权不明晰、社会保障体系不完善、政策激励力度不够、流转服务不到位等外部因素也影响土地流转。随着改革进入“深水区”,诸种问题会逐渐显现。全面深化改革正逢其时。《决定》指出,“赋予农民更多财产权利”,“建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行”,“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”等,这些政策措施为土地流转提供动力和保障。各级政府有必要抓住这个良好的契机,针对不同类型农户土地流转的需求特点,出台政策分类引导,同时完善服务体系、建立价格评估机制,创新农业经营方式、构建新型农业经营体系。

  (作者为南通大学副教授)

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