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预算管理制度离现代化还有多远

  • 发布时间:2014-06-06 17:31:27  来源:中国财经报  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  我们欠缺一个权威高效的协调机制

  提高公共资源配置效率的前提条件是,政府能够战略性地配置资源,在每个时期将稀缺的资源配置到最关键的领域,解决该时期最紧迫的社会、经济问题。若要做到这一点,必须将中长期计划、政策与预算整合起来,但现行预算体制存在着比较大的缺陷。五年编制一次的国民经济和社会发展规划,理论上是一个能够影响政策和预算制定的指导计划,现实中的确也是部门申请资金时的一个依据,但它只是依据之一。在计划期间,一方面党委和政府仍会出台计划之外的重大政策,并对预算产生影响;另一方面计划中安排的项目也可能无法获得足额的资金支持,计划和预算的衔接程度不高。若要将计划和预算很好地衔接起来,需要解决以下两个问题:一是财政部门和计划部门之间的关系,可以考虑在维持两个机构权责现状的前提下,建立一个更有效的协调机制,或者在两者之上建立一个权威更高的决策机制。二是政治任期和计划周期要保持一致,也就是说,不应出现前一任领导离任之前为下一任领导制定五年发展规划的情况。

  政策与预算的衔接程度也存在着问题。最主要的挑战不是政策不能引导资金分配,而是预算不能有效地约束政策制定。首先,政策制定周期与预算周期不衔接。目前,即使人大已经批准了政府预算,在预算执行过程中,党委和政府仍会召开重大的政策制定方面的会议,导致新的支出。其次,领导在预算执行过程中会制定一些政策,在许多情况下会导致新的支出。第三,在预算执行过程中,上级政府或者部门会出台新的政策,要求下级政府或相应的部门安排资金执行。这些政策与预算的不衔接不仅导致预算过程中充满了不确定性,也阻碍着资金分配效率的提高。为了提高资源配置效率,政府需要加强政策与预算的衔接程度。这涉及到预算年度与财政年度匹配的问题。目前,财政年度是每年的1月1日到12月31日,但项目预算要4、5月份才批复到各个政府部门。这不仅减少了项目预算的预算执行时间,也为政策和预算的整合带来一些问题。因此,可以考虑将预算年度设置为某年的4月1日到次年的3月31日(或者7月1日到次年的6月30日),这样就能在一些重大的政策制定会议与预算审批之间留出足够的时间,使政府及其部门有充足的时间将这些政策意图贯彻进预算编制当中。当然,最为关键的是,党委和政府应该将各种重要的政策制定方面的会议前置到预算编制启动前召开,并应在预算执行过程中尽量不再出台新的增支政策。此外,领导也应该在预算编制之前整体地思考未来一年的政策重点,不要在预算执行过程中批准新的增支政策。

  人大的预算监督权力要落地有声

  现代预算制度包括两大支柱:政府内部集中统一的行政控制与人大预算监督。经过10余年的预算改革,这两大预算控制机制已经建立起来,但成绩主要体现在政府内部的预算控制方面,人大预算监督目前仍处于起步阶段。为了进一步加强人大预算监督,首先,国家层面要在修改《预算法》时赋予人大代表预算案修正权。所谓预算案修正权,是指有权机关或人员按法定程序对本级政府提交的进入审议程序的预算草案要求进行修改的权利。这也是法定主体所享有的一项宪法性权利。这是立法机构行使实质性预算权力最基本的程序性权力,也是判断一个国家立法机构预算监督能力强弱最基本的标准之一。赋予人大代表预算修正权还可以避免政府预算被整体否决的尴尬局面。

  其次,建立单项表决制度。人大代表在审议政府预算时,常常会陷入这样的尴尬:政府提出的整体预算中,有一部分项目预算是合情合理的,但也有一部分项目预算是不合理的。但由于预算审议投票采取整体的、一揽子表决,一些不赞成的项目被包在一揽子表决项目中,没细分出来,使表决意愿很难准确表达出来。因此建立预算单项表决制度就显得尤为必要。

  最后,加强人大自身建设。根据现实需要,可考虑将财经委员会的预算审批职能划出,设立预算委员会,作为人民代表大会的一个专门委员会,组成人员为专职人大代表,应具备相应的财经、法律知识。在预算提交人民代表大会审查批准程序中,预算委员会要提前介入政府预算编制。同时,可在人大系统内部建立预算审议专家咨询机构,以各级人大常委会预算工作委员会为基础,吸收一些精通财政、审计、财务的专业人士,作为预算工委审议政府预算的参谋助手,尝试建立政府预算管理研究的专家咨询机构。

  审计制度应摆脱行政性

  独立的审计是现代公共预算制度不可缺少的一部分。目前,我国的审计机关是政府内设机构。《审计法》规定,审计机关必须向同级人大报告审计工作结果。这使得审计成为人大预算监督的一个部分、一个环节。然而,从根本上说,我国的审计制度属于行政型审计。为了完善审计制度,可以借鉴英联邦国家的经验,在人大内部建立专门的审计委员会。这样既可以完善审计制度,也可以同时加强人大预算监督。

  打造核心预算机构

  预算改革以来,随着综合预算以及预算细化等改革的推进,预算权和支出管理权开始向财政部门集中,预算“碎片化”的局面开始得到改善,财政部门也开始迈向现代公共预算所说的“核心预算机构”。然而,预算“碎片化”仍未得到根本性的改观。在政府内部,财政部门的地位仍不是很高。在财政部门之外,其他部门仍然掌握着对某些资金的分配权,这些机构实质上是一些“准预算机构”。为了将财政部门建成真正的“核心预算机构”,可以考虑将资金分配权完全集中到财政部门,使财政部门彻底超越目前这种会计导向的职能定位,将自己重塑成一个政策分析机构,树立自身在预算分配中的权威地位。

  (作者单位:财政部财政科学研究所)

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