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慎重稳妥推进农房流转

  • 发布时间:2014-06-04 05:12:39  来源:新华网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  主持人的话:“保护农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。”这是党的十八届三中全会决定为增加农村金融供给、提高农民收入提出的要求。对于急需资金支持却又缺乏担保抵押物的农村居民来说,这样的政策信号无疑是令人振奋的。

  实际上,早在上个世纪80年代,浙江乐清等地就已开始了这方面的探索实践,并取得了一定成效。虽说“法无禁止即可为”,但是严格来说这些探索确是冒着一定风险的。如今,尽管有了中央政策的明确支持,但在相关法律及配套措施都未出台的情况下,农房抵押、担保、转让业务要规范发展,确实需要慎重、稳妥考虑。本期一线话题约请浙江乐清农商银行合规风险部总经理高燕、中国人民银行吉安市中心支行行长刘葵及中金信咨询有限公司总裁秦红松就此进行了讨论。

  在上世纪80年代开始探索实践农房抵押担保贷款业务的浙江乐清农商行承认确实是“打了法律的擦边球”,但这项业务能走得这么远,也充分反映了市场的需求

  记者:浙江乐清农商银行是最早探索农房抵押担保贷款业务的先行者之一,应该说面临不少的法律风险及金融风险。当时这么做的时代背景是什么?

  高燕:乐清农商行开办这项业务最早应追溯到上世纪80年代,这项业务能走得这么远,也充分反映了市场是有需求的。乐清农商行农房抵押担保贷款业务的探索有其时代背景:

  首先,乐清是中国民营经济发展的先行区,是“温州模式”的发源地,农民创业活跃,85%的农村劳动力已经转向第二、第三产业就业,融资愿望强烈、额度要求相对较高,传统的小额信用贷款等小额金融服务方式已无法满足这些农民的需求。而想取得更多的信用,银行从风险考虑基本都会要求提供抵押,住房是普通农户最主要也是较普遍拥有的资产,特别是乐清的农民对房产的投资有偏好,有了钱就会想建房买房,农民的资产大部分在持有的房产上,可以说房产是农民唯一能提供抵押的资产。

  其次,乐清是从城镇发展起来的县级市,全市90%以上为农村户口居民,全市房产90%以上是集体土地性质的农房(除了近十几年来开发商开发的房产,其余基本是农房,连市区一些主要街道房产实际均为集体土地性质),如果农房不能抵押,那全市能成为抵押物的房产寥寥无几。我们现在回头想象,农房抵押贷款每年的发生额均在50亿元以上,这二三十年来,受惠于该项业务的农民群体如此庞大,如果没有该项业务,那么乐清农民的创业步伐能否走得这么快?

  最后,乐清的农房登记发证率走在全国前列。乐清从上世纪80年代开始已推进对集体土地性质房产的确权登记工作,农房产权证颁发率非常高,平原地区发证率达90%以上,具备抵押登记的条件基础。

  基于上述实际,乐清农商行积极发挥体制机制灵活的优势,尝试开办了集体土地农民自建房抵押贷款业务,将集体土地上建造的农民住房,视同国有土地上的房产办理抵押贷款,但当时普遍单户金额小,所以总体规模较有限。在尝试这项业务过程中,我们积极与法院部门沟通,也得到了地方政府与各职能部门的充分肯定与支持。2005年,温州市中级人民法院与国土资源局为支持农房抵押贷款正式印发了协调会议纪要,允许抵押农房在全市范围内的农民之间流转登记,这使我们对抵押权的有效性进一步增强了信心。在贷款风险的把握和贷款手续的完善方面取得一定经验的基础上,乐清农商行逐步加大业务规模与单户金额,全面推行办理集体土地农民自建房抵押贷款业务,目前存量余额达14亿元。

  如今,随着乐清市城乡一体化进程的加快,农民进城的热情高涨,依托农房抵押融资和流转,已然成为农民进城入镇的重要渠道和要素支撑。同时当地农民的自建房价值普遍较高,农民在创业致富后,以投资或改善住房条件为目的的民间市场交易相当旺盛(部分城镇农民进市区买房后,意将原来的农房转让,形成了地处乡郊农民的梯度进城市场;部分中心镇农房实际为商业临街店铺,也成了大多数人的投资标的)。农房在民间流转的市场基础也是农房作为抵押物的价值保证。

  记者:乐清农商行的探索解决了哪些现实问题?在这个过程中,你们遇到了哪些困难?

  高燕:乐清尝试农房抵押及市域范围“农对农”流转,是群众需求和政府引导双向互动的结果。中央农村工作领导小组办公室两次派出调研组深入乐清进行专题调研,并给予了高度评价。这项实践的意义十分明显:一是增加了农民财产性收入。对农房及宅基地进行确权、赋权、活权,可实现农村资产变现,提高了农民财产潜在价值和增加收益。二是有利于农民创业融资。农房是农民财产的最主要承载体,赋予农房及宅基地抵押功能,大大活跃了农村金融市场,有效拓展了农民融资渠道。三是有利于资源盘活利用。乐清的地貌特征是“七山二水一分田”,一方面是城市和新农村建设、实体经济发展、农民建房需要大量土地,另一方面农保率非常之高,新增用地非常紧缺,允许农房及宅基地跨村社流转,暂时没有购买商品住宅实力的农民,可通过购买意向集聚地的农房来改善居住条件和实现创业致富梦想,也可促进农房及宅基地的梯度转移使用,缓解农村宅基地需求压力。四是增强了银行加大信贷投放的信心。由于有了政策支持,在集体土地农民自建房抵押贷款中,银行可通过处置抵押物以实现债权,这就增强了银行机构在农村加大信贷投放的信心。在乐清县域范围内,各银行机构平均存贷比达到90%以上。

  推进农房抵押、担保、转让,是农民、银行、政府“三方共赢”的好事,但也与现有法律法规相冲突:

  一是《担保法》《物权法》规定:耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押;特别是2008年住建部《房屋登记办法》颁布后,住建局立即停止了对农房抵押的登记业务。当时停止办理的一个多月里,乐清人大与政协纷纷提案“如果停止该项业务,对全市已经办理的40多亿元贷款的周转及今后农民的融资需求将带来极大的影响”。在停止抵押登记一个月后,应各方强烈要求,住建局同意农房在为产权人自身融资提供担保时予以登记,但不得为第三人融资提供抵押担保。虽然2009年温州市委《关于认真贯彻党的十七届三中全会精神加快推进农村改革发展的实施意见》明确规定:“对经县级以上人民政府批准的农村集体经营性建设用地和农民住宅,允许在全市范围内的各银行抵押”。但这毕竟还只是温州市在加快农村改革发展中的一项探索,法律层面还存在障碍。

  二是在执行方面。农民住房是农民最后的生存依据,银行在申请强制执行时,受《民事诉讼法》第二百二十条规定“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权查封、扣押、冻结、拍卖、变卖被执行人应当履行义务部分的财产,但应当保留被执行人及其所扶养家属的生活必需品”的限制与影响较大。

  记者:与乐清农商行不同,更多省市是在党的十八届三中全会之后开始这方面探索的,江西省吉安市就是其中之一。吉安市的进展怎样?

  刘葵:在今年2月,江西省人民政府下发了《关于加快全省金融业改革发展的意见》,提出要“推进村镇银行、小额贷款公司,按照小额分散原则,大力发展小额信贷市场”。吉安市各县市也在积极推动探索“三权”(农村土地承包经营权、宅基地使用权、农民住房财产权抵押权)抵押贷款,当地人民银行努力引导金融机构顺势而为,包括新干县在内的全市多个县已召开农村土地经营权确权登记颁证工作会议,明确由县农业局牵头,统一规划、统一实施、逐批验收,限期完成承包经营权登记簿、地籍电子档案、承包经营权证书发证率等工作。其中,万安县出台了《万安县农村房屋抵押融资管理办法(试行)》,由安福县中银富登村镇银行创新推出了旨在破解农民自住房抵押难的“快活贷”经营性贷款。

  该产品明确:经营时间满3年、信用状况良好的广大个体工商户、微小型企业主和农户,只要以农村土地使用证、农房准建证、宅基地所有权证、集体土地房产证之一作为抵押,即可获得6~36个月、利率在8.5%~13%、额度10万~30万元的中短期多用途经营性贷款。截至2014年5月,中银富登村镇银行共办理了25笔“快活贷”业务,贷款余额448万元,累放额470万元,借款人经营场所已覆盖到该行周边的平都、横龙、枫田等7个乡镇(村委)及县城工业园区,作为抵押物的农民自住房遍布全县各个乡镇,目前未发生任何违约现象。

  只要解决“房、地权能有序运转”的问题,从合理配置资源、促进财产流通、充分发挥物权价值的角度看,农民住房抵押担保不仅是可行的,也是必要的

  记者:勇于探索不仅需要勇气,更需要适当的应对措施。农民住房财产抵押担保转让不仅仅与住房本身相关,同时还与宅基地紧密相连,导致这项工作实施起来困难不少。金融机构如何解决这些问题?

  刘葵:推进农房抵押、担保、转让工作的主要困难还是来自于现行法律限制下导致的合作难问题。

  首先,无法办理抵押登记。我国《担保法》规定:集体所有的土地使用权不得抵押。《物权法》规定:抵押要遵循“地随房走、房随地走”的原则,这在实际上又否认了房屋不动产的抵押特性。所以,在推动此项工作中还无法得到土地管理、房管甚至政府等部门的实质性支持,只得借助村委会,通过收押保管借款人相关权证,对客户信用或经营风险加以防范。事实上,由于农房并不具有法律意义上的产权,即便可以办理集体土地房产证,但由于土地还是集体所有,就出现了房、地分离的状况,也不符合现行法律规定。其次,抵押物价值难评估确定。由于农房地理位置、交通条件、建造风格、材料使用千差万别,加上交易极不活跃,无可参考的对照物,同时也因为自身缺乏一套客观、科学、准确的评估体系,中银富登村镇银行在开展农房价值评估之初感觉困难重重。最后,各地重视支持银行创新金融产品的程度不一。有的地方政府未能建立银行、财政、农业、房管、国土、法院等部门协调机构,导致有困难时银行求助无门,各乡镇未成立土地流转中心,更未开展农房确权实质性工作。

  高燕:推进农房抵押、担保、转让的工作探索中,银行作为一个市场主体,最重要的还是依靠良好的信用环境与政策的支持。农房抵押流转课题现在成为全国的关注热点,而乐清已提前迈出坚实的一步,应归功于乐清及温州两级政府部门的开明与勇于担责。乐清市将农房的流转范围从本村集体组织成员扩大到本市农村户口居民,确实是打了法律的擦边球,因为农房是农民有权处分的建筑物,且不属于法律禁止抵押的财产。所以,我们的具体操作是:只对宅基地上的建筑物做抵押登记,不对宅基地设定抵押,在处置流转时,先转让房产,通过“地随房走”政策达成流转。

  在办理该项业务时,我们也相应地在风险控制方面出台了针对性的措施:一是重视第一还款来源。以信用村、信用农户的评定为依托,通过农户经济档案建设,及时掌握农户资信与偿还能力。在确定贷款额度时并不简单根据农房价值来确定,而是首先考虑借款人的信誉、经营状况、偿债能力与用途需求,应该说农房抵押更多是发挥信用约束的作用。二是抵押人应出具非唯一住房承诺书,承诺即使抵押财产被抵债处置,抵押人仍可依靠自身条件解决家庭住房保障问题。三是在折算抵押率时予以差别对待。对同地段、同价值的房产,在进行集体土地农民自建房抵押贷款时,一般比国有出让土地的抵押率低10个百分点,防止农房被抵押处置时万一抵押人无其他住房,可通过处置剩余款置换价格相对较低的住房。

  秦红松:农民房产的物理形态包括房屋和宅基地,而且房地不可分割。从使用状况看,房屋的所有者和土地的使用者都为农民;从产权性能来看,房屋属于农民所有,是完整的所有权,宅基地属于集体所有,农民享有用益物权。其物理形态和使用主体的一致性、产权性与法律规制的差异性,使财产权在实际行使时很容易发生冲突和摩擦。我国法律规定宅基地使用权不能抵押,加上一般沿用的“地随房走”“房随地走”的房地一致管理模式限制了农民住房的抵押。针对此,我们必须找到既实现农民房屋可抵押又对宅基地进行有效保护的可行之策。根据我国现行制度和管理体制,可将土地和房屋分别作为独立的财产,农民拥有所有权的房屋,可以单独抵押,在农民住房上设定的不动产抵押权,其效力可以不及该房屋占用范围内的宅基地。

  只要解决“房、地权能有序运转”的问题,从合理配置资源、促进财产流通、充分发挥物权价值的角度看,农民住房抵押担保不仅是可行的,也是必要的。政策法规如规定农民房屋可抵押,限制宅基地单独抵押,抵押过程中保持宅基地性质和用途不变,再对农村房地产沿袭城市房地产的一致抵押管理模式进行改变,农民以自身房屋财产进行抵押融资就可以大胆探索。

  记者:农房可以抵押可以担保,但人们也关注一旦违约如何处理如何交易?

  秦红松:因为农户信贷的高风险性,部分农户贷款出现到期无法偿还的风险在所难免,无论农户以住房直接抵押进行贷款,还是通过反担保措施寻求农业政策性担保贷款,银行和担保机构都面临如何及时处置农民住房的问题。虽然近年来我国农村土地流转步伐有所加快,其活跃性逐步加大,但处置时限和效果往往难以达到银行和担保机构的要求。

  借鉴重庆市设立资产管理公司参与农村产权担保融资的做法,我主张在推广农民住房抵押贷款进程中,各级政府应建立健全与农民住房抵押配套的资产经营公司运营模式,其运作思路是:政府主导成立资产经营公司,农户住房抵押贷款一旦出现逾期,资产经营公司可及时对信贷银行或承担代偿责任的农业政策性担保机构予以垫款偿还,以解决银行或农业政策性担保机构的后顾之忧。资产经营公司垫款偿还后,对农民住房抵押贷款形成的不良资产进行集中处置,处置方式有:一是通过公开拍卖、协商转让、出租、互换等方式,以交易对价、租金、增值收入等收入清偿垫款并对贷款农户作出一定程度的安置;二是将农民住房和宅基地整治恢复为耕地,增加的耕地指标置换为城市建设用地指标,再以城市建设用地拍卖后一定比例的收益对贷款进行清偿并对贷款农户进行安置;三是资产经营公司可逐步发展成为“土地银行”,以做市商方式激活农村产权交易市场,扩大农村产权交易的深度和广度,“土地银行”经营收益可作为农民住房抵押贷款风险备付基金。

  宅基地及农民住房由原来满足农民的生活居住功能向发挥其物权经济价值的过程中,特别是在我国农村社会保障体系和农村土地产权制度尚不完备的情况下,宅基地及农民住房流转交易必须慎重、稳妥

  记者:要实现农民住房财产权抵押、担保、转让的前提是什么?

  秦红松:一是农民相关土地权能需要明晰。至今为止,我国农村集所有土地中的所有权、承包经营权、使用权等物权内涵和行使边界较为模糊,包括享有和实施这些权利的合格主体是谁、权利的具体内容、部分物权的终极期限、权利设立和转移规则等未能一一厘清,会使农民住房财产权抵押、担保、转让始终存在“权能羁绊”。二是需要支持农民住房财产权抵押担保转让的法律制度。除了《担保法》《物权法》的相关规定,《土地管理法》和《农村土地承包法》也存在制约农民住房财产权抵押担保转让的相关规定。党的十八届三中全决定虽提出要改革完善农村宅基地制度,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,显然,这一中央决策还有待上升为国家法律规定,农民住房财产权抵押担保转让才能顺利付诸实施。三是具备农民住房抵押担保转让的配套实施条件。我国不少地区的宅基地和农民住房还未进行确权登记,农民不具有登载相应物权事项的住房产权证书,使得农民住房在处置和交易过程中容易发生权利纠纷。另外,我国大多数农村地区缺乏农民住房抵押价值评估、鉴证与登记、交易处置平台等配套实施条件。四是应具备较为完善的农村社会保障体系。我国目前应尽快打破城乡二元悬殊格局,建立统一的社会保障制度,覆盖农民的失业、养老、就医等基本生活需要,逐步弱化农村土地所承载的农民社会保障功能,使农民住房财产权抵押、担保、转让推行后对农民生活的负面影响降到最低。

  记者:如何理解“慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”的决定?

  秦红松:宅基地及农民住房由原来满足农民的生活居住功能向发挥其物权经济价值的过程中,特别是在我国农村社会保障体系和农村土地产权制度尚不完备的情况下,宅基地及农民住房流转交易必须“慎重、稳妥”,主要考虑到:首先,在我国农村,多数农户家庭收入来源和积累有限,住房仍是农民的安身之所和基本生存条件,在抵押融资等经济交易行为中难免发生处置宅基地和农民住房的情况,处理不当容易导致农民流离失所并失去基本生活保障,进而对社会稳定带来严重不利影响;其次,宅基地和农民住房在流转交易过程中,集体土地性质和用途很容易发生改变,导致相关物权无序流动,这对农村土地保护制度提出重大挑战。

  高燕:改革发展三十多年来,农村已发生了翻天覆地的变化,大部分农村城镇化程度已相当高,工商业发达、农民融资需求大,且农民实现增收后的抗风险能力与意识已大大增强,如果仅从保护角度限制农房的抵押与流转,农房失去流转功能,价值无法体现且将大大缩水。党的十八大作出的这个决定,必能引导相关部门在顶层法律设计与操作细节设计上建立妥善的机制。

  该项决定的推出给予我们先行实践者莫大的信心与底气,同时也为银行打开了更加广阔的空间。由于合法性方面的顾虑,乐清市在推进农房抵押流转工作方面一直是“部门默契”,未有正式的书面制度。由于一直以来“只做不说”,使该项工作开展中存在的一些问题难以正式作为课题继续深入研究并予以解决,如农房抵押实施处置流转时,农村集体经济组织的利益分配原则、农房抵押的风险补偿机制等问题一直未提上研究解决日程。今年5月份,乐清市已向浙江省政府申报“农房及宅基地使用权抵押流转机制创新”试验项目。

  刘葵:从调查来看,包括银行在内的各部门对推进农房抵押、担保、转让的风险仍不无担心,但都信心满满,这正说明还需多方协力,共同推进,将好政策用好、用活、活用。

  首先,需要完善相关政策法律制度,进一步深化土地制度改革,改变土地的集体所有制性质,赋予农民对土地的应有权利,从而实现地权、产权的统一,扫除农房抵押贷款的政策和法律障碍,使农民手中这块最大的资产能够流动起来,发挥最大的效用,彻底解决“三农”和中小企业贷款难的问题。其次,以政府为主导,建立农村住房的流转平台,将政府调控与市场机制相结合,使农房变现有真正的价值交易市场,解决银行的后顾之忧。再次,大力发展中介服务机构,规范抵押物的评估、登记,提高市场效率。建立公平合理的农村住房价值评估机制,保障农民的金融权益。最后,从人民银行的角度来说,可力所能及地协调解决好与地方政府及相关部门的合作共进问题,加快农村信用体系建设步伐,加大农村金融信用信息管理系统建设力度,引导金融机构慎重稳妥推动“三权”抵押贷款,开拓银行巨大的发展空间。■记者 植凤寅

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