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末代发审委

  • 发布时间:2014-06-03 15:12:00  来源:中国经济网  作者:佚名  责任编辑:罗伯特

  中国经济网北京6月3日讯 目前《证券法》规定,证券发行必须经过证监会等有权机构核准。要取消核准制、推行注册制,就必须等《证券法》修改之后,《证券法》将规定未来怎么审核。而今年《证券法》修法已列入全国人大法工委重点工作,估计最快今年底明年初能够修改完毕。随着《证券法》及一系列配套文件修改出台,注册制有望在2015年推出。据此推断,如按照监管层有关部署,第十六届主板发审委很可能将成为最后一届发审委。

  “IPO不审行不行?”2012年初的这一问,抛给了证监会发行部官员和发审委委员,而抛疑问者正是履新证监会主席不久的郭树清。

  当初这一问尚属石破天惊,如今已逼近落实。萧规曹随,郭氏这一问,已甫定由继任者肖钢给出答案。继十八届三中全会提出“推进股票发行注册制改革”之后,2013年11月30日,证监会发布《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》,开始落实逐步推进股票发行从核准制向注册制过渡。2014年4月10日,证监会主席肖钢在博鳌亚洲论坛表示,IPO注册制改革草案年底出台。

  4月23日,证监会对第十六届主板发审委委员候选人进行公示,新入选12名来自全国社保基金理事会、保险公司等的候选人将构成新一届主板发审委的中坚力量。

  市场普遍认为,A股市场如推行注册制,也就无需保留发审委;现存的发审委也可能在今年内取消。

  对此,证监会新闻发言人邓舸表示,注册制改革实施需要一个过程,并须以《证券法》修改为前提。注册制条件下发审委的职能定位如何调整,还需进一步研究。在过渡期内,发审委将落实以信息披露为中心的改革要求,继续严格依法履职。

  目前《证券法》规定,证券发行必须经过证监会等有权机构核准。要取消核准制、推行注册制,就必须等《证券法》修改之后,《证券法》将规定未来怎么审核。而今年《证券法》修法已列入全国人大法工委重点工作,估计最快今年底明年初能够修改完毕。随着《证券法》及一系列配套文件修改出台,注册制有望在2015年推出。

  据此推断,如按照监管层有关部署,第十六届主板发审委很可能将成为最后一届发审委。

  其实,无论是不是“最后的”发审委,未来发审委职责发生变化却是必然的趋势。注册制如推行,只需保留一个审核主体,即由目前证监会负责股票发行初审的审核主体,从始至终推动企业完整真实披露相关信息,如此发审责任主体更容易明确、企业信息披露的真实性也更有保障。

  发审委不忙,证监会很忙

  18个月新股停发,让主板发审委的委员们悠闲了些时日,更让创业板发审委虚度时光。毕竟,主板发审委还能就配股、可转债等进行审核。

  这段时期,发审委不忙,证监会却很忙,真可谓忙的人忙得要死,闲的人闲得要命。

  2013年11月30日下午,《关于进一步推进新股发行体制改革的意见》掀起盖头。2009年以来第四轮新股发行体制改革,终于在等待近11个月后,走到了前台。此时,距十八届三中全会闭幕仅过18天。

  这次改革被认为首次“触到了灵魂”,而不再是技术改良。虽然《意见》并未直接将目前执行的核准制变更为注册制,但其中修订的种种措施都实质性地向注册制靠拢。

  回顾延绵近五年的四轮IPO改革路径,第四轮改革最复杂,既面临IPO暂停的市场压力,同时又有前几轮改革后遗留问题的累积。

  2012年2月1日,以信息披露为中心的改革路线实现第一个大跳跃,明确要求预披露提前一个月。

  当时,发行部和创业板部联合做了三件事情:审核流程、审核名单和审核进度向社会公开,预披露的时间提前。监管层表示,“预披露提前工作可能不会大张旗鼓的由指引之类的文件发布带动,会通过潜移默化的方式进行。”

  事实上,以当时的日常监管看,反馈意见有90%是围绕信息披露。

  2012年第三轮IPO改革中,证监会承诺,要“ 进一步提前新股预先披露时点,实现发行申请受理后即预先披露招股说明书”。同年7月,退市常态化落地。这为日后向注册制过渡打下了关键的后端保障。

  然而,这一年国庆后,800余家企业的堰塞湖问题摆到了证监会面前,在这种压力下,发审会自2012年10月10日后没有召开过。近年来最长时间的IPO停摆与IPO财务大核查走到前台。进入2013年,全国证券监管工作会议上的定调,已经看到今天改革主线的雏形:深入推进新股发行制度改革,全面提高透明度,发行审核开始从盈利能力判断向以信息披露为中心转变。

  2013年6月发布的第四轮IPO改革最引人关注的,莫过于预披露时间再次提前,“申报即披露”得到展现。“自受理之日起,对申报材料的真实准确完整要负完全的法律责任”这句话被监管层反复运用,并延伸出一系列的后端惩戒措施。一个细节值得注意:当时,发行部门负责人鲜见地谈起“证监会不为企业背书”的问题。

  然而,此后史无前例的6个月修订,伴随着长时间的IPO停顿,使第四轮新股发行体制改革成为“逐步推进股票发行从核准制向注册制过渡的重要步骤”。

  在此期间,证监会虽锐意改革,但仍有部分声音认为改革不彻底,仅是技术层面改革,未涉及深层次改革,例如审核权仍在证监会、首发发行条件无变化、发审委未做改变。这些纷扰的讨论持续数月,直至关键的一锤定音来自高层:十八届三中全会的《决定》中“股票发行注册制改革”,正式确立了第四论改革作为注册制的过渡。

  据此,证监会对指导意见做了相对应修改。最终,一份在卷首便开宗明义直指注册制的重磅改革文件终于定稿出台。

  从意见最终版本看,“股票发行审核以信息披露为中心”成为最大篇幅的增加内容,在这部分中,明确提出一直小心翼翼不敢直言的转型宣言:“证监会发行监管部门和股票发行审核委员会依法对发行申请文件和信息披露内容的合法合规性进行审核,不对发行人的盈利能力和投资价值作出判断。”

  文件中虽然只是短短数句,但日常监管工作中却引发一场深入而全面的转型,如要往注册制过渡,如同肖钢讲的,并不是不管了、不审了,垃圾股可以随便发了,而是审核方式要改变。

  2012年10月10日起,IPO审核暂停的近13个月时间,更好给了监管部门一个机会,去做这个标准化的工作。这段时间,发行监管部门将过往所做的审核标准、审核要求,包括反馈意见格式、初审意见格式、工作底稿要求等作了全面梳理。

  梳理的目的在于“提出的反馈意见要有标准化的格式和内容,对于同一类问题,不能出现两位审核员提问角度表达不一样。”证监会发行部负责人指出。这种标准化工作,即将体现在注册制过渡期日常审核中。

  这是审核方的标准化,对于信息披露责任方,也需要把责任标准化、透明化、制度化。

  上海一投行人士指出:“以前我们会在一些问题上做选择性的披露,如果监管层不问,就不予披露。如有十个方面的问题,监管员关注的只是两到三个,主要准备这两三个就好了。”

  这种情况下,改革制定者们选择的是一方面实现申报即预披露,并与后端惩戒相挂钩。

  事实上,这来源于发行监管部门从美国证监会(SEC)得来的经验,一位发行部门人士曾指出,如果看SEC的审核理念,可以发现他们并不会公布任何审核重点、关注要点,因为这会造成过会导向,“既然没有审核重点,就意味着都是重点,需要发行人与中介机构自行琢磨。”

  在美国注册制中,通过强制性信息披露,要求发行人不得隐瞒任何关乎该次发行的重要信息,发审部门对发行人申报文件仅做形式审查,审核重点是发行人有关风险披露是否充分、财务会计处理是否合理等。而且,发审部门对发行人信息真实性却不承担法律责任;对发行人的造假欺诈行为,通过严格的事后处罚来确保市场和投资者利益。

   “最后的”发审委登场

  2014年4月23日晚,证监会网站公示了12名第十六届主板发审委委员候选人名单。

  证监会表示,为落实新股发行体制改革的相关要求,本次主板发审委换届在委员来源方面作了调整,大幅度增加市场买方的投资者代表。具体而言,发审委委员中增加了来自公募基金管理公司的委员数量,新从全国社保基金理事会、保险公司从事投资管理的专业人员中选聘委员,并从上市公司董秘中选聘委员。

  具体来看,12名候选人中有2名来自全国社会保障基金理事会,4名来自保险公司,2名为上市公司董秘,4名来自基金公司。具体名单分别为社保基金邢彪、姜世明;中国人寿资产管理有限公司邓瑞祥、泰康资产管理有限责任公司刘志强、中国人保资产管理股份有限公司秦岭、光大永明资产管理股份有限公司华旸;中国神华能源股份有限公司黄清、北京燕京啤酒股份有限公司刘翔宇;工银瑞信基金管理有限公司曹冠业、建信基金管理有限责任公司王新艳、嘉实基金管理有限公司邵健、汇添富基金管理有限公司袁建军。

  证监会表示,还要新增来自香港证监会和香港交易所的委员各1名。换届后,发审委委员的代表性和专业领域更加广泛,有利于促进新股发行体制改革的顺利推进。

  一直以来,证监会发审委划分为主板发审委和创业板发审委。2014年证监会职能部门调整后,发行部和创业板部合并为发行监管部。但发审委仍按主板和创业板划分,因中小板和主板的IPO规则基本一致,因此主板发审委还负责中小板拟IPO企业的审核。

  发审委委员是由证监会的专业人员和证监会外有关专家组成。主板和创业板发审委委员别人为25名和35名,其中各有5名证监会人员。创业板发审委委员则于去年8月30日公布,委员每届任期均为一年。

  一位接近监管层的知情人士告诉记者,“《证监会发审委办法》规定,发审委委员每届任期一年,可以连任,但最长不超过3届。在连续3届任期已满之后,今年有部分委员将退下来。不过,此次不同之处在于,在补充提名的新一届候选名单中,包括会计师、律师事务所及资产评估机构等中介机构将不再推荐新候选委员,而是改由投资公司等市场机构推荐。”

  此前,每届发审会候选人都是由中国注册会计师协会、中国资产评估协会、中华全国律师协会等行业自律组织和相关基金管理公司向证监会推荐。

  2014年5月23日证监会宣布,聘任了第十六届主板发审委委员25人,其中专职委员16人,分别为:邓瑞祥、刘志强、邢彪、杜兵、汪阳、陈翔、张永卫、张光毅、吴钧、林勇峰、姜业清、栗皓、曹冠业、袁建军、粱锋、操舰。兼职委员9人,分别为:许正宇、陈佩芬、李聚合、朱毅、余辉、曹茂喜、陶瑞芝、黄清、储钢汉。

  一位资深保代认为,第十六届主板发审委成员大洗牌背后,监管层是有意在淡化中介机构的色彩。对于掌握了拟上市企业“生杀大权”的发审委委员们来说,他们自身也是利益中人。

  “事实上,在此之前,尽管很多拟上市企业都知道证监会在发审制度上有着严格的规范和规定,但是他们在选择中介机构时更愿意选择那些与发审委委员关联的中介机构。”该保代直言,“我们也会跟客户说,最好选择‘有关系’的会计师事务所和律师事务所。也就是说,这些会计师或律师事务所中,有现任或前任发审委委员。”

  增加买方代表、淡化中介机构的色彩,对这一转变,有人欢喜有人忧。有声音认为,既然改革的方向是转向注册制,那么注册制是重信息披露、轻实质判断,此前曾经特别关注的未来持续盈利能力问题不再是监管机构的关注点,交由投资者自行判断,也就是肖钢主席所说卖者有责、买者自负。但是“末代”发审委的成员增加了来自公募基金管理公司的委员数量,从全国社保基金理事会、保险公司从事投资管理的专业人员中新选聘委员,并从上市公司董秘中选聘委员。除却董秘不算,其他委员都来自于资本市场的买家,这些买家代表最关注的恰恰是申报企业的未来盈利能力。这不是与注册制背道而驰吗?

  发审委的灰色秘密

  对发审委的争议,由来已久,并随发审环节的丑闻曝光而受抨击。创业板连续出现的造假过会丑闻,给委员会增添了不少压力,尤其在新大地事件的曝光之后。

  2012年5月,新大地上会获得创业板发审委通过,参加会议审核的委员包括孔翔、孙小波、李文祥、李建辉、陈静茹、龚牧龙、谭红旭。一个月后,新大地被指虚增利润、隐瞒巨额交易等多项问题,最终发行人撤回材料,相关中介机构遭受惩罚。

  审核新大地的7名委员,有6名退出第四届创业板发审委,仅深交所的孔翔留任。据说,只有孔翔在投票时给了否决票,因此得以留任。

  其实,新股停发的空窗期之外,发审委委员们也忙得要命。比如2012年5月18日一天,发审委审核了9家企业的首发。其中,创业板发审委一日之内审核了5家公司,有发审委委员一日之内审核了3家企业。动辄几百页的招股书,两个半小时要看懂,对任何人而言都是挑战。而百忙之中的发审委委员们,最终为9家企业的IPO申请全部亮了绿灯:当日过会率为100%。

  但还不到100天,丑闻就相继爆发。先是新大地,然后又是福建三奥(从2013年4月份,证监会稽查部门启动了对三奥股份的初步调查)。发审委本应是为市场把住最后一道关。但这一道关口,却接连甚至在同日被造假者轻松冲过。

  手握企业“生杀大权”的发审委委员,要经历层层考验才能突围入选。他们通常要经过协会推荐、证监会筛选、对外公示、名单公布等多项步骤。

  第一关的推荐程序,证监会发审委提名委员会通常向注册会计师协会、全国律师协会、资产评估协会、基金公司等发出邀请。推荐的分配额度方面,会计所、律所、基金公司、资产评估机构依次排序。通常而言,会计所超过10名,律所10名左右,基金公司和资产评估各不超过5名,主板整体数量保持在30名。

  “资历是协会考量的重点,越是大所,职位越是高级,被推荐的几率也就越高。”一律所人士透露,“为了能够被推荐,打理关系也是很重要的。”

  创业板发审委方面,除去中介机构与交易所的推荐,发改委、科技部、中科院也会向监管层举荐委员,以考察创业板企业的成长性,引入三部委的专家其实各有倾向。第4届创业板发审委信息显示,科技部的胡世辉、夏宁邵、王志华分别来自高新技术、疫苗工程、微电子等领域。

  推荐程序后,便是监管层内核与对外公示。内外审核期间,监管层也会收到一些针对候选人的举报信。一旦被推上发审委员的位置,聘任期间本人就必须承诺与所属机构业务脱钩,但在灵活分配的合伙人机制面前,防火墙的做法并不能完全防范寻租空间的滋生。

  对于千军万马挤上独木桥的委员而言,进入大名单意味着身价潜在暴涨。市场上一直有发审委委员存在灰色收入的说法。律所人士透露,会有公关机构声称能帮中介机构与委员安排见面吃饭,中介机构付出的代价,就是给中间人几十万的费用。

  发审委委员的首次亮相是在初审会上。一般而言,初审会上的发审委员将是发行人上会发审会的发审委委员。因此,初审会是保代与公司高管第一次接触手握“生杀大权”委员的时候。

  有意愿私下接触委员,也有机构主动愿意做中间人。比如,一家广泛被看好的拟上市公司上报材料,一些大型的基金公司就会主动约其沟通,除了商讨日后过会打新给予优惠的可能性,基金公司也称愿意帮发行人找找会里的关系。

  隐蔽的投票环节,隐藏了很多“学问”。7名发审委员决定一家企业的资本之路,但过程却从未彻底的阳光透明。

  按照流程,7名委员在发审会上对发行人能否上市进行投票,同意票达到5票以上才能通过。然而,每位委员的投票情况从未公开,而发行人被否原因一般在上会后一个月左右公开。

  有保代透露,“每个委员都要给出否决票的原因,集体决策后综合发行人被否的几点理由对外公布,一般有3条理由。但问题是,我们不知道每位委员投否决票的理由,或许这些理由我们可以解释清楚呢?”

  一些公司上市后短期内就业绩“变脸”,发审委判断的准确性受到质疑。上述上海券商保代表示,“这种现象不能单纯地归结到利益输送,发审委员的压力来自多方面的,尤其在大型国企面前。”

  于是,接连有发审委员倒下。2011年12月1日,证监会公告称,上市公司并购重组审核委员会委员吴建敏涉嫌违规持有所审核上市公司股票,决定对吴建敏并购重组委委员职务予以解聘。解聘是最严厉的处罚措施,这亦是证监会历史上首次解聘并购重组审核委员会委员。

  证监会有关负责人表示,吴建敏在借用他人账户持有*ST圣方(现为新华联)股票的情况下,未按规定申请回避,于2010年3月3日参与审核了*ST圣方并构重组方案,违反了证监会的相关规定。

  2013年12月9日,证监会公告称,主板发审委委员颜克兵因个人原因申请辞职,根据规定,证监会决定解除颜克兵担任的第十五届主板发审委委员职务。

  耐人寻味的是,由于此前IPO发行暂停,在任的这一届发审委委员们一直处于没有项目可审的“空窗”状态。新股发行刚重启,颜克兵为何匆忙卸任?

  颜克兵,1974年7月出生,硕士研究生,北京市天银律师事务所高级合伙人。2012年5月,颜克兵当选中国证监会第十四届主板发审委专职委员,并在2013年6月续任。按理,颜克兵此届任职期限应该到2014年5月底。

  在担任发审委委员之前,颜克兵曾为多个项目的签字律师,包括海联讯、新大新材、华谊嘉信等。其中,海联讯被证监会立案调查,涉嫌造假上市;华谊嘉信原本是首批创业板企业,但因被举报直至2010年4月才获得发行批文;新大新材也曾涉嫌侵犯专利权等事件曾被暂缓上市。2010年曾引发市场上极大关注的苏州恒久,也是天银律师事务所的项目。2010年2月26日,苏州恒久IPO申请获证监会发审委通过,于2010年3月9日公开发行,并已完成申购及摇号抽签的全部过程。后因被查出隐瞒“丧失核心专利权”的事实,苏州恒久将公开发行募集的资金按照发行价并加算银行同期存款利息返还给投资者。根据相关规定,证监会也对北京市天银律师事务所出具了警示函。

  自2009年以来,信永中和、中瑞岳华、中磊、立信、天职国际、国浩、北京万商天勤、金杜律所,一直有发审委委员。颜克兵供职的北京市天银律所,合伙人张圣怀曾任过发审委委员,主任朱玉栓也曾担任并购重组委员。

  一位资深投行人士直言,“对中介机构来讲,一个发审委委员就是一块金字招牌。很多时候,客户就是冲着中介机构会里有关系才签约的。”不少律所、会师所也将发审委委员当做宣传亮点,将当选发审委委员的消息挂在官网上。

  金字招牌的威力有多大?像德恒律所的戴钦公与陈静茹分别担任主板第十三届发审委委员、创业板第三届发审委委员。两人任职期间,德恒2010年与2012年IPO业务量都各有9个,较2009年的2个项目上升了350%;北京竞天公诚的项振华,在其两届连任期间,北京竞天公诚2010年IPO项目较上一年暴涨5倍。

  2014年1月13日晚,在香港上市的徽商银行公告解释了独董温京辉的辞职原因,称1月9日接获温京辉的通知,温京辉自2013年7月4日起“涉嫌违反中华人民共和国某些证券法律、法规而一直被中国证券监督管理委员会调查”。资料显示,温京辉是利安达会计师事务所董事合伙人,曾被聘为证监会第九届发行审核委员会委员,同时也是天丰节能的签字注册会计师。2013年5月8日,天丰节能被证监会正式立案,随后被查出涉嫌虚增收入、虚增资产等违法违规行为。

  评论人士曹中铭指出,绿大地、万福生科造假上市,其情形之恶劣,性质之严重,所造成的负面影响之大无须多言,然而,当初参与审核的相关发审委委员却安然无事,最终却只有保荐人、保代以及广大投资者承担恶果,这显然是不正常的。这是权力与责任不对等的典型。

  全国人大代表洪可柱曾提出,应审计历届发审委委员还历史真实。

   “末代”发审委的职责与去留

  在暂停18个月后,证监会 2014年4月30日召开IPO发审会。这注定是一届特殊的发审委,在今年底明年初《证券法》修改后,随着注册制提上日程,未来发审委职责将发生变化。

  有分析人士表示,此前证监会在新股改革意见中表示,不再对拟上市公司盈利等做实质判断。但是,最新的规则显示,拟上市公司对财务信息披露将更严格。这说明,本届发审委对拟上市公司信披和中介要求更高,未来排队公司恐怕很多会撤单。

  分析人士称,随着注册制改革推进,预披露制度在IPO过程中的重要地位将更加凸显。在新股发行改革中“受理即披露”的预披露制度的启动,使拟上市公司将更多接受来自舆论和投资者的审视。

  在发审委最后一届任期,市场普遍认为,其发审原则要坚持严格审核,审核放行一家就要基本确保其信息披露质量,不能搞大跃进,要为实行注册制打下扎实基础。如果发审委为了赶进度,萝卜快了不洗泥,甚至在发审委最后任期将所有这些企业都突击审完,就可能成为利益集团最后的疯狂晚餐。

  由于《证券法》仍在修订,人们对发审委的去留仍存在争议。武汉科技大学金融证券研究所所长董登新认为,注册制有两个特征:一是证监会不再就公司好坏进行实质性判断和审核;二是证监会不再管控IPO定价,更不会干预IPO节奏。既然企业的盈利能力及投资价值不再由发审委来判断,这就意味着发审委已无存在价值。“20年来,投资者已经习惯并依赖于政府的大包大揽,现在一下子要离开这种依靠,会有些不适应,这都是正常的。但是我们必须走这一步,不走这一步,注册制就如同海市蜃楼,没有希望。取消发审委是核准制向注册制迈进的一个重要的标志。”

  英大证券首席经济学家李大霄认为,取消发审委需要具备三个条件。一是事中、事后监管和执法机制建立起来,我们目前的监管主要集中在事前监督和审核;第二,建立追诉和赔偿机制,一旦出现问题,投资者能够切切实实得到赔偿。像美国就有非常成熟的集团诉讼的制度安排,一旦发行人欺诈上市,或者上市公司存在违法行为,就会有律师召集投资者提起诉讼,一旦胜诉,就会有非常可观的赔偿;第三,在某一个环节,或者某一个机构上,交易所能够承担起或者替代发审委的部分功能。这样的法制、机制建立了之后,守在前面关卡处的“警察”有没有就无所谓了。但目前这三个条件并不完全具备。再者,对于发审委的撤销,我觉得在中国撤销一个机构相对于建立一个机构而言,也是会有个过程的。

  评论人士皮海洲则认为,发审委的去留只是一种形式,并不是一个很重要的问题。让发审委存在下去也不妨碍什么,而且发审委还可以配合注册制的实施做一些相应的工作。

  取消发审委是一个必然趋势,也是市场改革的必经阶段。如果没有强制退市、严格信披等相关配套措施的支撑,盲目取消发审委,加速注册制度的全面铺开,必然会对市场形成很大的压力。而依照权力干预市场的传统路径,发审委也或许换种形式而存在。(《价值线》研究员卢锐)

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