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构建和完善地方税体系

2014-05-27 09:48:28来源:中国财经报责任编辑:罗伯特

  构建和完善地方税体系,一是有利于保障地方财政收支运行的安全性,二是有利于地方经济社会发展的主动性,三是有利于地方公共产品提供的有效性。

   

  构建和完善地方税体系构想及建议

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确指出,“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。”加快构建和完善地方税体系,是贯彻十八届三中全会精神的重要体现,是全面深化财税体制改革的重要举措,也是在原有分税制体制下重新审视中央和地方财政关系的理性选择。构建和完善地方税体系,一是有利于保障地方财政收支运行的安全性。地方税体系的构建可以增强地方政府对地方政府负债的管控意识,降低财政运行风险,逐步减少对中央转移支付的依赖程度。二是有利于地方经济社会发展的主动性。由于地方税收入归地方所有,地方政府自然会重视地方税的增长和涵养地方税税源。三是有利于地方公共产品提供的有效性。地方政府更易于提供满足本地居民的偏好的公共产品,相比转移支付,作为地方公共产品供给来源的地方税收更具效率,也更符合收益原则。目前任何一个单一税种都无法承担支撑地方财力的现实要求,按照“系统性、整体性、协同性”改革相结合的总体要求,构建多种税收相配合的多重地方主体税种体系成为当前的必然选择。

  加快资源税改革。结合国外资源税和我国油气资源税改革经验,继续深化资源税改革。一是扩大资源税征税范围。一方面,将收费形式的一些资源如水资源(水费)、森林资源(森林植被恢复费)、草原资源(草原补偿费)海洋资源(海洋工程排污费)改为征收资源税;另一方面,将一些已大规模开采、取得经济效益的资源但尚未征税和收费的资源纳入资源税征税范围,如地热资源。二是优化资源税计征方法。实行从价与从量相结合的方法,对价格波动不大、核算复杂的仍采取从量计征;结合湖北省按10%的税率从价定率征收资源税试点经验,尽快对煤碳资源、磷矿石等资源实行从价定率征收的改革进程。三是设置资源税税率水平。目前,油气资源实行5%的基准税率,加上综合减征率后,实际税率低于5%,处于油气企业的利润水平和负担范围之内。未来资源税税率可以设计在2%到10%的税率区间内,总体保持向上提高趋势,以缓解日益严重的资源短缺和环境污染问题。

  调整消费税征收制度。把消费税培育成地方税体系的一部分,地方财力与事权不匹配的问题将得到极大改善。一是扩大征税范围。将更多的高档消费品和消费行为纳入消费税征税范围,如私人飞机、高档皮草、高尔夫球及球具等;增加“高污染、高能耗、高档消费品”税目,如电池、塑料制品、一次性包装物等消费品。二是调整税率设计。适当提高私人飞机、游艇等超级奢侈品的税率,在富有阶层体现公平税负原则;增加烟类、酒类消费品税率档次,通过烟酒多档次消费税率调节收入分配;鉴于国外的成品油消费税税率远高于我国,可以提高成品油消费税税率,以减少环境污染,提高能源利用率。三是改革征税环节。将消费税由生产环节改为消费环节征收,降低企业的生产成本,强化消费税调节消费结构和消费行为的功能。消费税在税率、征税范围、征税环节方面进行改革之后,消费税收入如果达到欧美发达国家占税收总收入最低比例即15%时,地方政府正好可以弥补因营改增造成的财力损失。

  推进房产税改革。总结上海重庆房产税试点经验,稳妥推进房产税改革。一是尽快研究较为稳妥的房产税实施方案,对增量房开征房产税。仿照上海房产税方案,继续扩大试点对增量房开征房产税,同时规定人均60平方米的免税面积;计税依据为应税住房房地产市场价格确定的评估价值;税率设计为0.4%、0.6%两档。二是加快建立和完善不动产登记制度,逐步扩展到存量房开征房产税。加强基础性制度建设,利用信息化平台,实现房产信息全国联网,为在保有环节征收房产税创造条件、做好准备。三是积极做好房产价值评估方面准备。房产税以房产的评估市场价值为计税依据,在加快培养高素质评估人才队伍建设的同时,研究制定适应试点区域的科学评估方法。四是加快推动部门间协同合作机制建立。建立税务、住房保障房屋管理、规划国土资源、民政等部门统一的房地产信息管理平台,实现个人住房信息数据库信息共享。

  适时开征环境保护税。开征环境保护税并划为地方税收入,既能深化企业和居民的环保意识,也可为地方治理环境筹集财政资金。一是确定征税范围。据统计,河北省氮氧化物、烟(粉)尘排放量居全国第一位,二氧化硫排放量居全国第二位,形成严重持续的雾霾天气。因此,可以首先把“三废”污染源的二氧化硫、二氧化碳以及废水、废物(工业垃圾,生活垃圾)的排放者和生产者作为纳税人,计税依据可按其实际排放量或生产量确定。二是科学设计税率。对于二氧化硫和二氧化碳的排放企业,可依据排放量采取单位定额方式征收,暂免对居民生活产生的二氧化碳征收环境税;对于排放废水污染严重的企业设定较高的定额税,对居民个人设定较低的定额税。同理,可对工业垃圾设定较高的定额税,对生活垃圾设定较低的定额税。三是整合相关税费。将分散在现行税种中有关环境保护的税收条款和政府行政部门征收的“三废”排污费、绿化费等各项环保费,转并到环境保护税范围中统一征收。

  改变车购税收入归属。车辆购置税开征于2001年1月1日,税收收入归中央,用于基础设施建设和中央预算调节基金。车辆购置税征收的初衷是控制集团购买力对公款购买总量(包括汽车)进行调节,即购买大宗物品必须审批并缴纳购置税。而目前车辆已经成为多数民众的生活需求,针对实际情况的变化,建议将车购税划归地方税体系,改由地税部门征收,以筹集更多的地方财政收入,实现治理环境污染、降低能耗的目的。河北省2010年车辆购置税总收入88.4亿元,增速高达53.4%。可以说,车辆购置税收入对于弥补地方财政收入不足和控制环境污染有巨大的潜力。

   

  构建和完善地方税体系的配套政策

  完善转移支付制度。目前,一些地方面临着环境治理、产业结构调整、营改增初期阶段税收减少等多重压力,加之地方税体系尚未建立,仅靠自身支出必然难堪重负,在增强地方政府增收能力的同时,迫切需要中央转移支付,共同实现治理环境污染、转变经济增长以及产业结构的转型升级。

  调整财政分配体制。在构建地方税体系过程中,需要明晰、合理、规范划分中央与地方事权与支出责任。首先按照外部性、信息复杂程度与激励相容三个原则界定各级政府的支出责任,将外溢性明显、区域间的公共产品提供责任集中到中央。其次,以地方政府支出责任为导向界定地方政府的税收收入规模,确保税收收益,使地方财权与事权相顺应,事权与支出责任相匹配。

  推进现代税收征管体制。一是在现有国地税两套征管体系的前提下,按照收入归属明确划分国、地税收征管范围及权限,加强工作协调配合,加快建立现代税收征管制度,实现资源、信息共享,尝试建立统一的办税大厅、信息网络和纳税检查。二是实行分类分级管理,对税务登记、纳税申报等实行属地管理,减少税收成本,提高税收征管质量。三是强化税收执法监督。重构地方税体系中,制度的设计、利益的调整、法律法规的完善都是一个渐进的过程,需要建立健全以制约权力和落实责任为重点的执法监督机制,坚持征管改革与执法监督同步进行,有效防范执法风险和廉政风险。

  建立财政监督管控新机制。党的十八届三中全会提出了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断。财政监督是财政职能的重要组成部分,在构建和完善地方税体系过程中,财政专员办应积极融入改革,按照科学化、信息化、规范化的要求,积极探索“以建立信息平台实现信息沟通与共享为切入点,以非现场管控为主要手段,探索重点税收、重点税源动态管控”新途径、新机制。

  一是搭建信息平台。建立专员办与当地国税部门动态沟通交流机制,搭建以网络信息技术为主要支撑的信息平台,实现专员办与税收征管部门、重点税源企业三者信息贯通。二是建立非现场税收管控的新机制。专员办应以信息采集和数据分析为重点,对于企业类型、经营规模、缴纳税款以及税务部门征收、稽查、管理等有关明细信息析比对,探索由事后检查向事前、事中管控的转变。三是实现重点税源、重点税种动态管理与控制。在构建和完善地方税体系中,对重点税源、重点税种实时跟踪与动态监控,及时反馈财税政策执行情况出现的新情况、新问题,积极服务地方经济建设,保障深化财税体制改革,助推建立现代财政制度。

   

  链接

  我国税收制度的五次重大改革

  自1949年中华人民共和国成立以来,我国税收制度先后经历了五次重大改革:第一次是1950年建立了新中国税制。第二次、第三次分别是1958年社会主义改造基本完成、1973年“文化大革命”时期以简化税制为主要内容的两次税制改革。第四次是1984年以普遍实行国营企业“利改税”,适应有计划社会主义商品经济为主要内容和目标的税制改革。第五次是1994年分税制改革。此次全面税制改革是我国财政制度建设的里程碑,为建立现代财政制度奠定了良好基础,充分调动了地方、企业的积极性和创造性,实现了中央与地方财政收入稳定增长,中央宏观调控能力逐步增强,财政支出结构不断优化的预期目标,对推动建立社会主义市场经济体制、促进对外开放、维护社会和谐稳定发挥了重要作用。

  但是,随着市场经济向纵深推进和政府职能的巨大变化,中央与地方政府间财力、事权、支出责任划分上的矛盾日益突出,出现了大量事项中央与地方共同承担、从而效率低下,地方等、靠、要思想严重,积极性难以调动,政策目标难以实现等问题。以河北省为例,目前地方税构建存在税种体系尚不健全、高度依赖共享税、国地税征管体制不完善等诸多问题,面临着财政收入锐减,支出需求剧增的双重压力,迫切需要构建地方税体系。

   

  域外

  国外地方税体系建设的经验

  从主要发达市场经济国家看,无论联邦制还是单一制国家,财权与事权越匹配,收入权限和支出责任界定越清晰,政府间收支矛盾就越少,资金使用效率就越高。以较早实行分税制为税收管理体制核心的美国、德国、日本为分析模型,三个国家均建立了相对完善的地方税体系,主要特点如下:

  确立了稳定的地方税税种体系。总体上看,财产税一般为地方税的主体税种且为专享税种,主要包括房产税、车船税等。以美国为例,2007年美国房产税收入占地方财政收入的45%,占地方税税收收入的72%,成为地方政府最大和最稳定的收入来源。商品劳务税,一般为地方税或中央与地方共享税,主要为一般商品劳务税和特别消费税。在美国,州政府以销售税为主体税种,其收入占州政府税收收入的50%以上。

  形成了合理的地方税收入规模。合理地确定地方税收入规模是分级财政管理的基础,也保障了地方政府履行职能的应有财力。各级政府都设有主体税种,能够保持税收收入稳定,具有稳定的筹集财政收入的功能。依照相关数据,美、德、日国家地方税收收入占税收总收入的比重在45%—55%之间。

  配置了适当的地方税权限。在强调中央税权的主导地位的同时,赋予地方一定的税收自主权,并将其置于中央的监督和制衡之下。以美国为例,该国联邦、州、地三级政府均有各自相对独立的税收体系,并拥有各自的税收立法权。在日本,中央税和地方税均由国会统一立法,地方政府的立法权相对较小,但中央还是授予地方一定的权限。如在中央订立税法原则大纲,由地方规定征收的具体规程;对法定外普通税的立法权,在不超过限制税率的情况下自由拟定税率及权宜课税的权力。(财政部驻河北专员办课题调研组)

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