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2020年04月11日 星期六

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胡怀邦:开发性金融的国家使命

  国家开发银行(下称“开行”)是我国投融资体制改革和金融体制改革的产物。成立20年来,开行把自身的发展与国家发展战略紧紧联系在一起,牢牢把握中国国情和发展的阶段性特征,顺应国际趋势和时代要求,披荆斩棘、砥砺奋进,在我国社会主义市场经济的探索中,在城镇化、工业化、国际化的进程中,留下了开发性金融的深深印迹,为国家经济社会发展作出了积极贡献。

  行20年改革发展取得显著成就

  不断改革创新的发展历程

  1994~1998年,开行发挥政策性银行功能优势,筹集和引导资金,有力支持了国家“两基一支”重点项目建设。党的十四届三中全会着眼于推动建立社会主义市场经济体制,提出组建政策性银行,国家开发银行应运而生。成立之初,开行坚持“自主经营、独立核算、保本微利、自我约束”的经营方针,初步建立起较为稳定的资金来源渠道,构建了政策性项目的运作和管理体系,集中资金支持“两基一支”重点项目建设,把90%以上的贷款投向电力、煤炭、石油、交通、原材料、机电轻纺、农林等重点领域,为缓解国家发展瓶颈制约发挥了应有作用。

  1998~2013年,开行主动推进市场化改革,探索中国特色开发性金融办行路子。亚洲金融危机的爆发给中国银行业粗放的经营模式敲响了警钟。在这样的形势下,开行提出了“在市场环境下、银行框架内办行”的新思路,开始探索以市场化方式服务国家发展战略的开发性金融办行路子。大力推进内部改革,主动面向市场筛选项目、防控风险,建立市场化的运作机制,使资产质量和经营业绩有了根本性好转;开创政策性银行市场化发债的先河,引领债券市场建设;发挥政府与市场之间的桥梁纽带作用,推进中长期投融资市场建设,打通融资瓶颈;加强银政合作,构造市场化融资平台,支持城镇化建设,同时把传统“两基一支”业务拓展到社会民生、国际合作等新领域,逐步发展成为在经济社会发展中主动发挥作用、充满生机活力的开发性金融机构。2008年,面对国际金融危机冲击,开行一方面落实国务院批准的改革方案,平稳推进股份制改革,搭建现代公司治理结构,建立“一拖二”组织架构;另一方面全力以赴落实“保增长、扩内需、调结构”的政策措施,成为国家逆周期调节、战胜金融危机的平台和杠杆。

  2013年以来,开行坚持开发性金融发展方向,继续谱写服务国家发展战略的新篇章。党的十八大开启了我国发展新的历史时期,十八届三中全会勾画了全面深化改革的宏伟蓝图。面对新形势新任务,开行新一届党委班子提出,要坚持开发性金融方向,扎实推进改革创新,把开行建设成为国际一流的开发性金融机构。在服务国家改革方面,重点加大对新型城镇化、棚户区改造、产业结构调整、周边国家基础设施互联互通、经济外交的支持力度。在深化开行改革方面,提出并实施“三步走”战略,在推动解决债信、完善集团架构、争取政策支持和制度安排等方面取得实质性进展。在推进内部改革方面,调整经营策略,坚持有所为有所不为,加强精细化管理,推行降本增效,强化风险管控,巩固一流市场业绩。经过一年多的努力,开行业务发展稳中有为,服务国家战略、管控风险和经营管理能力稳步提升,开发性金融机构的价值更加凸显。

  践行“增强国力,改善民生”的使命

  发挥引领作用,支持国家大型骨干项目建设。在开行支持下,三峡工程、京九铁路、岭澳核电站、西电东送、西气东输、南水北调、高速铁路、高速公路、北京奥运场馆、苏州工业园区等一大批关系国计民生的重大项目开工建设、投产运行,成为经济发展的支柱和命脉。

  担当金融骨干,促进城镇化持续健康发展。从1998年支持安徽芜湖城建起步,整合资源、创新模式,破解城镇化建设的融资难题,激发城镇化这一经济持续增长的最大潜力。累计发放城镇化贷款约7万亿元,占人民币贷款累计发放的62%。开行的资金支持加快了我国城镇化进程,带动了地方财政增收和消费增长,为增进城乡居民福祉作出了积极贡献。

  优化信贷投向,推进经济结构调整和发展方式转变。积极支持产业升级、节能环保、战略性新兴产业及文化、旅游、健康养老等产业发展,推动经济进入创新驱动、可持续发展的轨道。把60%的贷款投向中西部和东北老工业基地,加强对西藏、新疆以及老少边穷地区的支持,促进区域经济协调发展。

  发展普惠金融,保障和改善民生。探索以批发方式开展零售业务的有效模式,支持保障性住房、助学贷款、中小企业等领域发展,补齐现代化建设的“短板”。其中,开行推动建立“政府政策主导、专门机构实施、开发性金融支持、社会公众监督”的“四位一体”住房保障建设体系,累计发放棚户区改造等保障性安居工程贷款6235亿元,贷款余额4363亿元,惠及835万户中低收入家庭,得到了社会各界的高度认可。

  展国际合作,立足互利共赢促进共同发展。通过开展国际规划、支持企业“走出去”,在利用两个市场、两种资源的同时,促进合作国基础设施、能矿资源、中小企业、农业等领域建设,增进中国与合作国人民的共同福祉。推动设立上合银联体、中国—东盟银联体、金砖国家银行合作机制,为新兴经济体和发展中国家多边金融合作搭建平台。

  主动建设市场,激发经济发展的活力和内生动力。通过中长期投融资,培育健康运行的市场主体,建设市场良性运转的制度、规则和体系,提高投融资效率,增强瓶颈领域可持续发展能力,促进市场经济体制的建设和完善。通过发行金融债券,筹集中长期资金,促进中国债券市场发展,为提高我国债券市场深度、加快利率市场化进程进行了有益探索。

  在服务国家发展战略的同时,开行加强经营管理,有效管控中长期风险,创造了一流的市场业绩,实现了自身跨越式发展。截至今年第一季度末,资产总额达到8.34万亿元,贷款余额7.33万亿元,其中国际业务贷款余额3169亿美元;不良贷款率0.5%,连续36个季度保持在1%以内。开行已经发展成为我国中长期投融资和推动新型城镇化的主力银行,最大的债券银行,最大的对外投融资合作银行,以及全球最大的开发性金融机构,是我国经济社会发展全局和金融体系中不可替代的重要力量。

  探索中国特色开发性金融发展路子

  总结开行20年的奋斗历程,最重要也是最根本的一条就是探索出一条中国特色开发性金融发展路子。

  以服务国家发展战略为宗旨。始终把国家利益放在首位,从国情和发展的实际需要出发,找准工作的切入点和着力点,缓解经济社会发展的瓶颈制约,为经济社会发展提供长久支撑,努力实现服务国家战略与自身发展的有机统一。

  以国家信用为依托。国家信用是开发性金融机构正常运营和服务国家战略与政策任务的基本政策保障。开行运用国家信用,不是简单地分配和消耗,而是不断放大其在市场和制度建设中的功能和作用,通过先进的市场业绩维护国家信用,巩固和增强国家信用,更好地服务于国家战略和政策任务。

  以资金运用保本微利为原则。开发性金融不单纯追求股东利益,不以盈利为首要目标,但也不是只负责资金分配的预算部门,不是帮扶救助的社会福利机构,而是按照“服务发展、管控风险、适当盈利”的经营方针,坚持算大账、算战略利益账,兼顾资产质量和一定的收益目标,实现机构持续健康发展。

  以市场化为基本运作模式。发挥政府与市场之间的桥梁纽带作用,坚持用市场化方式服务国家战略,提高机构可持续发展能力,增强服务国家战略的主动性和作用力。市场化运作的开发性金融效率更高、作用更强、影响力更大、风险防控更严。

  以建设市场、信用、制度为核心原理。开发性金融不是被动等待市场自然演进,而是立足主动建设,通过完善微观制度和金融基础设施,加快推进市场、信用、制度、规则的形成,使空白、缺失的市场逐渐发育、成熟,打通发展中的瓶颈制约。

  以银政合作和社会共建为主要抓手。通过银政合作,整合各类资源,将政府的组织协调作用、市场的资源配置作用、金融的中长期投融资作用、企业的主体和平台作用、社会各方的监督作用集中起来,形成合力,共同推进市场建设,为市场发挥配置资源作用创造条件。

  以规划先行为工作切入点。通过规划先行将市场建设的触角向上游、向前端延伸,成批量、成系统、高效率地开发培育项目,也使项目建设符合经济社会发展规划和财力增长趋势,大大减少和消除盲目投资和重复建设,实现有序的资金安排和风险控制前移,促进了科学发展。

  以中长期投融资推动为载体。中长期投融资是经济社会发展的基础和动力。开发性金融发挥专业优势,建设中长期投融资市场和体制,克服期限错配风险,在支持项目建设的同时,以每一笔融资为载体,注入市场、信用和制度建设的要求,促进形成健康市场主体,提高投融资效率。

  新时期开发性金融的使命和任务

  全面建成小康社会,需要开行服务国家发展、助力国家改革。党的十八届三中全会出台了一系列改革发展措施,都与开行中长期投融资密切相关。积极稳妥推进新型城镇化,促进经济结构战略性调整,编织保障民生安全网,加快健全生态文明制度,构建开放型经济新体制,既为开行服务国家战略、彰显机构价值提供了新的平台和空间,也对开行做好金融服务提出了更高要求,需要开行加大改革创新力度,探索行之有效的投融资模式,为国家战略领域提供力度更大、效率更高、更可持续的金融服务。

  深化经济体制改革,需要开行继续建设市场、发挥桥梁纽带作用。经济体制改革的核心是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这是对政府和市场关系的全新定位,需要开行坚持开发性金融发展道路,遵循市场规律,推动把各种要素、资源和优势结合起来,为市场发挥资源配置的决定性作用创造条件,为政府更好发挥作用提供着力点,这也是完善金融治理和市场体系的有效途径。

  保持经济平稳运行,需要开行继续发挥逆周期调节作用。当前,世界经济缓慢曲折复苏,但不稳定不确定因素依然突出;中国经济“三期”叠加,今年年初以来多个经济指标创下近年来的新低,经济下行压力不容忽视。这样的形势下,开行应继续担当国家调控经济的重要杠杆和工具,积极配合国家宏观调控实施,发挥逆周期调节作用,助力战胜经济下行压力,把经济运行始终保持在合理区间,为推动经济发展行稳致远作出贡献。

  适应内外部形势变化,需要开行不断深化改革。十八届三中全会明确提出“建立开发性金融机构”。中央城镇化工作会议指出“要发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用”。今年4月2日,国务院常务会议强调,要更大规模推进棚户区改造,发挥好依托国家信用、服务国家战略、资金运用保本微利的开发性金融的“供血”作用,为棚户区改造提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道,同时由开行成立专门机构,采取市场化方式发行住宅金融专项债券,重点用于支持棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设。这对开行改革提出了明确要求,也表明中央对开行发挥开发性金融作用寄予厚望。但由于长期债信、资金来源、差异化监管考核、法律法规等问题尚未解决,开行服务国家战略的能力和水平还不能充分发挥;同时面对利率、汇率改革加快推进,金融脱媒日益明显,金融体系深刻调整,开行经营发展面临不少困难和挑战。开行只有创新思维,不断深化改革,才能有效破解各种制约,实现长期可持续发展。

  加大对棚户区改造等国家战略的支持力度

  面对全面深化改革的新形势,开行将顺应“五位一体”建设和四化同步发展的时代要求,发挥开发性金融优势和作用,坚持改革创新,服务国家发展战略。一是筹集和引导资金,加大对国家重点建设的支持。支持“两基一支”领域建设,满足国家重点在建续建项目和“十二五”重大新开工项目资金需求;促进区域协调发展,加大对中西部、东北老工业基地、老少边穷地区的支持力度;助推产业转型升级,推动化解过剩产能,推进战略性新兴产业发展。二是发挥骨干作用,支持新型城镇化建设。确保每年60%以上的贷款投向新型城镇化领域;运用综合金融手段,债贷组合、投贷结合,引导社会资金共同投入城镇化建设;创新投融资机制,拓宽城镇化融资渠道。三是发展普惠金融,保障改善社会民生。重点支持保障性住房、农林水利、教育、医疗等领域加快发展。四是坚持互利共赢,稳步推进国际合作。积极服务经济外交、能源资源、中资企业“走出去”三大战略重点,以建设丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路为契机,支持周边互联互通重大基础设施建设,促进周边国家经济发展和人民生活改善,助力世界经济可持续发展。五是助力宏观调控,配合国家宏观调控政策。充分发挥在信贷精细化定向调控中的作用,坚持有所为有所不为,通过稳定信贷供给,优化资源配置,为稳增长、调结构、促改革、惠民生的国家战略重点领域提供低成本资金支持,降低实体经济融资成本。

  当前,发挥开发性金融作用,加大对棚户区改造及城市基础设施等相关工程建设的融资支持,是开行服务国家战略的重要任务之一。开行将不负重托,创新体制机制,以住宅金融事业部建设为抓手,保质保量完成党中央国务院交办的任务。一是抓好“两个衔接”。即做好与有关主管部门和地方政府工作衔接,对接专项债券发行、住宅金融事业部筹建方案报批、政策支持等事宜;与地方政府加快沟通合作,推动各地加快推进棚户区改造。特别要把规划先行作为与地方政府对接的重要切入点,积极参与当地棚户区改造规划编制,提供系统性融资规划设计和财务顾问服务。二是推动“两个加快”。即加快新项目开发评审和贷款投放。对现有存量项目进行全面梳理,并加大新项目开发评审力度。建立贷款审议“快通道”,凡具备审议条件的,优先安排贷审会审议,根据不同棚户区改造项目的特点,加强融资方案设计,优化融资支持模式。根据评审承诺和合同签订情况,加强统筹调度,抓紧安排一批在建和续建项目资金,力争4月底前实现年内贷款发放1000亿元。三是规范运作控制风险。积极推动“统一评级、统一授信、统借统还”,重点推动省级统贷平台建设,促进地方编制和完善资产负债表,落实还款保证机制,从总量、结构上控制风险。继续推动“专项贷款、专项债券、专项基金”,用好债贷组合、投贷结合等综合金融服务手段,引导社会资金积极参与。全面审查项目建设内容、行政审批手续、资本金落实、借款人偿债能力、担保措施等,确保在符合国家法律法规和开行相关政策前提下给予融资支持。加强贷后管理,严格审查贷款发放和使用条件,加强贷款资金账户监管,对贷款资金实施动态监测,确保专款专用。密切关注还款来源落实和抵质押资产价值变动情况,实现放得出去、收得回来,确保信贷等资金安全。完善与地方银监、住建、发改、审计、监察等部门联动监督机制,联合开展项目监督检查,确保贷款合规、阳光运作,防止贷款挪用。四是加快住宅金融事业部组建工作。为棚户区改造等保障性安居工程业务的专业化管理和长期可持续发展提供机构保障。

  全面深化开行改革

  深化改革“三步走”路线图,为开行改革发展提供制度保障。坚持开发性金融的发展定位和方向,以建立住宅金融事业部为契机,完善开行集团架构,提升治理水平。推动完善改革的顶层设计,加强协调沟通,推动解决开行长期债信、多元化资金来源、持续资本补充机制、差异化监管评价制度以及开行立法工作,形成较为成熟定型的配套制度安排和政策支持。

  推进内部改革,打造始终保持创新活力和持续提升服务能力的银行。转变经营理念和业务发展方式,坚持“服务战略、管控风险、适当盈利”,围绕国家战略重点调整业务结构,提升服务发展的质量和效益。统筹推进流程再造,加快形成职能清晰、管理顺畅、协同高效的业务流程体系和管理机制。强化综合经营优势,深化“一个开行、一个客户、一套服务”的集团一体化管理,加强集团协同发展能力建设。完善全面风险管理,切实强化风险意识,落实风险责任制,平衡好服务战略与管控风险的关系,巩固一流经营业绩。

  站在新的历史起点上,开行将以打造国际一流的开发性金融机构为目标,坚持以市场化方式服务国家发展战略,努力成为一家在经济社会发展全局和金融体系中作用独特、不可或缺的银行,一家业绩优良、行稳致远的银行,一家勇于担当、受人尊敬的银行,在开发性金融新的历史征程上创造新业绩,为全面建成小康社会和实现中华民族伟大复兴的中国梦作出新贡献。■胡怀邦 作者系国家开发银行董事长

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