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2020年04月10日 星期五

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齐鲁乡村劲吹“地权”春风——山东省逐级试点稳步推进农村土地承包经营权确权登记颁证纪实

  3月10日,在山东省汶上县义桥镇唐庄,74岁的胡言明向记者展示了鲜红的土地承包经营权证书。证书上标明了他家承包地的位置、四至、面积和权属。胡言明说:“去年底村里开始发动,从开会、量地到再开会,几次公示用了五六十天。拿这个证就可以进行土地出租、入股、贷款了。”

  3月上旬,南风送暖,春意渐浓,田野泛绿,万物复苏。迎着和煦的春风,记者从黄河岸边到黄海之滨,从微山湖畔到鲁北平原,入农家,踏田野,欣喜地感到:一股强劲的“地权”春风,正吹进山东农民的心中;祖祖辈辈依靠土地生活的农民,正在拿到像“命根子”一样的“地权”证书。

  省委副书记王军民说:“劲吹齐鲁乡村的‘地权’春风,源于山东省委、省政府正在积极稳步推进的农村土地承包经营权确权登记颁证试点。2013年初,为了贯彻落实中央深化农村改革的部署,根据山东农业农村实际,经过深入调研,省委、省政府决定,在总结土地颁证试点经验基础上,完善政策措施,统筹部门力量,逐级扩大试点,积极稳步推进,用三年时间基本完成承包土地颁证。”

  如今,山东所有涉农县(市、区)、78.5%的乡镇、32.1%的村庄,已经开展了土地颁证试点;已有9884个村庄完成了土地颁证,约占全省行政村的12.5%。

  几年前山东就选择不同类型村庄,开展了土地颁证试点;党委政府要承担土地颁证领导责任,总结试点经验、积极稳步推进,统筹部门力量、财政负担经费,用三年时间基本完成土地颁证

  滕州市洪绪镇党委书记闵祥寨介绍:“洪绪镇是枣庄市土地颁证试点镇,为了搞好试点,成立了由镇长任组长,由农业、经管、国土等单位参加的领导小组;颁证经费市级以上负担75%,镇负责25%。目前,全镇34个村已经全部完成了颁证。”

  副省长赵润田认为:“开展土地颁证是一项对农村具有根本、深刻、长久影响的改革举措,是稳定农村土地承包关系并保持长久不变的重大举措,是保障农民利益和农村稳定的基础性工作。农民有了土地权证就有了享有土地承包经营权的法律凭证,就能实现土地权益的合法化、有形化、实物化和财产化。”

  其实,山东对土地承包复杂性的认识颇为清醒。山东有近7万个行政村,乡村总户数2160多万,土地承包面积9200多万亩,颁证任务很繁重;从第一轮承包、二轮延包到现在已有30多年,由于当时土地丈量比较粗糙,加上一些地方和村庄时常进行土地调整,承包地面积不实、四至不清、证地不符等问题普遍存在;在农村信访案件中,约70%涉及土地问题,土地问题中约85%涉及土地承包纠纷。近年来,农村人口转移加快,涉及土地承包的新情况不断出现;有的地方党政领导对土地颁证的认识模糊,影响了颁证开展。

  省委副秘书长、农工办主任王泽厚介绍:“基于对土地颁证重要性和艰巨性的深刻认识,山东在推进土地颁证上很审慎,几年前就选择不同类型市县和村庄,开展了土地颁证试点探索。”2008年,为了落实十七届三中全会精神,省里组织对土地颁证进行了调研。2009年初,全省农村工作会议对土地颁证进行了部署,根据农业部和省委、省政府要求,在滕州市姜屯镇胡村进行了试点。2010年,省委1号文件提出,稳步开展土地颁证试点。

  省农业厅巡视员、省土地颁证领导小组办公室主任林建华说:“2011年,农业部等六部委发出《试点工作意见》之后,省农业厅等部门制定了《试点工作方案》,将土地颁证试点扩大到2个县10个乡镇;到2012年,全省试点扩大到了6个县25乡镇。”

  2013年初,山东省出台了《开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》,提出扩大试点,稳步推进,用三年时间基本完成土地颁证;成立了土地颁证领导小组、专家指导组和工作督导组,特别强调各级党委、政府要担负起领导责任。根据省委、省政府土地颁证《工作意见》,省农业厅等部门制定了土地颁证《工作方案》和《工作规程》;明确土地颁证工作经费由各级财政纳入预算,根据工作进展实行以奖代补。

  2013年3月,全省土地颁证座谈会在沂南县召开,要求每个市都要选择1个县开展试点,标志着山东土地颁证进入了“以县为范围推进试点阶段”。8月,全省土地颁证电视电话会议召开,会议直接开到乡镇;明确“村‘两委’是实施主体,乡镇是责任主体,县级党政负总责”;所有涉农县(市、区)都要开展土地颁证试点,标志着山东进入了“以市为范围推进试点阶段”。

  2014年初,省委1号文件确定,所有涉农县(市、区)都要开展土地颁证试点,力争年内50%村庄完成土地颁证,标志着山东进入了全省推进试点阶段。

  林建华介绍,为了确保质量、稳步推进,省里分东南西三片举办了土地颁证培训班;同时,要求市县乡对政府分管领导、农业经管干部、专业技术人员和村“两委”成员,以农业法律法规政策、土地调查测绘知识、实际操作方法等为重点内容,开展业务培训。目前,全省已举办培训班1122期,培训16.6万人次。

  梳理试点中遇到的34个疑难问题,逐条寻找法律政策依据,编印了《问题解答》;坚持以承包合同或原经营权证书为基础,坚持“三不变一严禁”和五个基本原则,实现“四相符”和“四到户”

  沂南县委书记刘淑秀说:“2012年5月,沂南开始推进土地颁证试点,遇到了许多问题,汇总后报给了省里。在第二轮试点中,根据省里编印的《土地颁证资料汇编》和《问题解答》,结合沂南实际,制定了操作指南,许多问题有了解决依据,试点就顺畅了。”

  省农业厅厅长王金宝介绍:“根据各地土地颁证试点中遇到的问题,农业厅将土地承包法、物权法、土地管理法、村民委员会组织法等法律法规,以及2008年以来中央和省里文件涉及土地颁证的政策规定,进行了整理汇总,编印了《土地颁证资料汇编》;同时,梳理汇集了试点中遇到的34个疑难问题,逐条寻找法律政策依据,编印了《土地颁证问题解答》。将《资料汇编》和《问题解答》发放到市县乡村,作为推进土地颁证试点的依据和指导。”

  土地颁证是对农民承包土地的占有权、使用权、经营权等进行确权登记颁证,不是调整家庭承包土地面积,更不是调整农民之间的利益关系。王金宝说:“现有土地承包关系是二轮延包后形成的,虽然有些问题,但农民认可,法律确认。如果期望通过土地颁证解决农户地多地少、地远地近、地好地孬等问题,就偏离了土地颁证原则。”

  基于这一认识,山东土地颁证试点要求,坚持以承包合同或原经营权证书为基础,坚持“三不变一严禁”,即原有承包关系不变、承包地块不变、承包合同起止年限不变,严禁调整和收回农户承包地;通过土地颁证,实现承包面积、承包合同、登记簿、证书“四相符”;实现承包地分配、边界测绘登记、合同签订、证书发放“四到户”。

  王金宝说:“推进土地颁证,必须坚持五个基本原则。一是依法办事,规范有序;二是尊重历史,正视现实;三是公开公平公正,民主协商;四是先行试点,逐步推开;五是积极稳妥,不留后患。”

  昌乐县委书记张新强说:“‘依法办事、规范有序’就是每一个土地颁证措施,都要有法律政策依据,都要经得住法规政策和历史检验。对于有争议、有纠纷的,要先依法解决,再进行确权;对于法律政策依据不充分的,原则上由‘村民议决’。”

  沂南县辛集镇从2012年6月开始颁证试点,是2013年3月全省土地颁证座谈会考察点。镇党委书记于长水说:“‘尊重历史’就是以二轮延包为基础,发挥老干部、老党员、老会计和老村民的作用,确定原始土地承包记录。‘正视现实’,一是以测量土地面积为准;二是对以前群众已经认可的事实,如果没有疑问,就要采取实事求是的态度。”

  潍坊市农业局局长王汉成说:“坚持公开公平公正,公开是核心,让群众参与和明白;‘民主协商’就是对于疑难问题,依据法律政策难以解决的,可以依靠村民智慧,采用‘村民议决’解决。”

  枣庄市是国家农村改革试验区,已有近50%村庄完成了土地颁证。市委副书记梁宪廷体会颇深:“‘积极稳妥、不留后患’就是对分歧较大,一时达不成共识,可能影响稳定的,可以搁置争议,放到后期处理,或等待以后政策明朗了再处理。”

  无论家庭成员发生什么变化,都不影响家庭承包经营权;承包地发生变化和农民返乡主张权利的,按《问题解答》处理;对特殊情况,要尊重农民意愿和智慧,通过“村民议决”解决

  金乡县卜集镇吕庙村党支部书记侯相国说:“二轮延包后,我们村承包地基本上是三五年调整一次,加上农转非的、考学的、当兵的、打工的,土地承包情况很复杂。这次颁证,如果没有工作组指导,还真办不好。”

  在山东,由于一些地方和村庄对土地承包法律政策认识存在偏差,出现了“增人增地、减人减地,三年一小调、五年一大调”现象,致使人地关系很复杂,给土地颁证带来了许多问题。

  省委农工办副主任刘同理说:“以家庭为单位承包集体土地制度是土地颁证的根基,无论家庭成员增加还是减少,无论婚丧嫁娶还是生老病死,都不影响这个家庭对承包土地的经营权。但是,有些干部和农民对家庭承包的法律定位认识模糊,认为土地承包是人人有份,增人减人都要调整承包地,这是违背法律政策的。”

  山东在试点中发现,有四类现象比较普遍。其一,承包地面积扩大。有的开荒扩大了耕种面积,有的侵占了田埂、沟渠、道路等;有的荒地,经过土地整理,变成了耕地。其二,外出农民返乡要求承包权利。二轮承包时农民负担较重,有的农民放弃了承包地,现在种地政策好了,又要求土地承包权利。其三,回原籍落户的农村毕业生要求土地承包权利。其四,有的村庄租赁家庭承包地,建设了公益事业。

  林建华说,土地承包中出现的问题,多数可以在法律政策上找到解决办法。如果找不到充分的法律政策依据,应当依法务实,尊重农民的意愿和智慧,按照《村民组织法》,采取“一村一策、村民议决”解决。“但是,‘村民议决’是一个没有办法的办法,要防止打着‘村民议决’和群众满意旗号,干一些违背法律政策的事情,这会为以后埋下隐患。”

  对于二轮延包后发生变化的承包地,《问题解答》对三类新增土地提出了处理意见。第一类是对于农户侵占的田间道路、沟渠等增加的土地,不能确定为承包面积。第二类是对开荒新增地块,一般不确定为家庭承包面积,但是可作为个人承包地处理;已经依法纳入家庭承包的,可以进行确权;如果有争议,解决争议后再确权。第三类是对于二轮延包合同以外的新增地块,一般不能确定为承包面积,特别是村干部在二轮延包时留给自己的未签订承包合同的地块。

  对于外出农民返乡主张土地权利的,《问题解答》针对五种情况提出了处理意见。一是对农户整户已经迁入设区的市转为非农业户口的,不能再获得承包地;二是整户农民外出务工回乡的,如果参加了二轮延包,应发还承包地;三是没有参加二轮延包,户口仍在农村,返乡要求承包土地的,原则上同意参加土地承包,可通过村民协商,通过机动地、土地流转等办法解决;四是村组织已将外出农户的承包地发包给别的农户耕种,应为拥有承包权的农户确权;五是回原籍落户的农村毕业生,属于原村集体经济组织成员的,享有土地承包权。

  临沂市农委主任鞠艳峰认为:“对于外出务工人员和回原籍落户的大学毕业生要求土地承包权利,但是村里无地,以及村里已建公益设施的承包地等情况,都可采取‘村民议决’办法解决。”

  对于被征用地块,沂水县委副书记王永浩说:“对村集体在农户承包地上建设了公益事业,并与农户签订了长期征用合同,农户承包地实际上已不存在。对这些情况,可采取‘村民议决’办法。有的村是在协商基础上给予一次性补偿,有的村是对原承包地合同的面积进行确认颁证。”

  在沂南县蒲汪镇长岭官庄村,从二轮延包到2006年进行了几次土地调整,这次颁证遇到了麻烦。村里三次召开村民大会,宣传土地颁证法律政策,表决确定“以2006年分地状态为基础进行确权颁证”。

  坚持“五个阶段、十六个步骤”操作流程,普遍推开“图解+实测”方法和三条技术路线;对在图解调绘基础上确定的土地位置和面积,农民有异议的,再进行实地测量

  昌邑市饮马镇小营村党支部书记隋洪财说:“小营村有135户,耕地703亩,在土地颁证试点中,村里组织了4个工作组。先是宣传发动,随后挨户调查摸底,核对确认,进行公示;测绘公司画出了地块图,再公示。”

  林建华说:“从试点来看,土地颁证必须按照《工作规程》,坚持‘五个阶段、十六个步骤’操作流程,坚持‘不减少程序、不降低标准’。”

  山东“五个阶段、十六个步骤”操作流程,内容很丰富,程序很严格。第一,组织发动阶段,包含了成立工作机构和制定实施方案、业务培训、宣传发动、组织村民填写申请书“四个步骤”。第二,调查摸底阶段,包含了“两个步骤”:一是准备前期资料、入户摸底调查;二是进行“一榜公示”。第三,测绘成图阶段,包含了“三个步骤”:一是根据国土“二调”结果或测量定界,形成地籍草图;二是落实承包地的图上位置和面积,进行“二榜公示”;三是勘测承包地面积,形成正式地籍图,进行“三榜公示”确认。第四,登记颁证阶段,包含了建立承包地登记簿、与农户签订承包合同、填写发放证书、建立土地承包管理信息系统“四个步骤”。第五,总结验收阶段,包含了资料归档、组织验收、工作总结“三个步骤”。

  聊城市委书记林峰海说:“从聊城试点来看,坚持‘三榜公示’是所有步骤的核心,是确保农民参与和结果公正的关键,是农民认可的保证。一榜公示农户承包地原始信息调查结果;二榜公示‘图解+实测’形成的地籍草图;三榜公示承包地面积、四至、空间位置地籍图。”

  省国土厅调研员、省土地颁证专家组副组长陈春德说:“土地测绘直接关系承包地面积,农民很关注。按照农业部技术规程,从山东实际出发,普遍推开的是‘图解+实测’方法;对在图解调绘基础上确定的土地位置和面积,农民有异议的,再进行实地测量。”

  “图解+实测”在图解调绘上主要有三种形式。第一,采用满足精度的“国土二调影像图”或者土地确权调查影像图,作为工作底图,进行承包地定位调绘;对不能满足精度的影像图,由专业公司进行技术处理,达到1∶2000或1∶1000要求。第二,利用在智慧城市建设中拍摄的1∶1000或1∶500地面分辨率2米左右的影像图,进行承包地定位调绘。第三,采用飞机航拍,形成影像底图,进行承包地定位调绘。

  “山东在推开‘图解+实测’方法的同时,坚持了三条技术路线。”陈春德说,一是招选专业测绘公司。向社会公开了省内外具有资质的专业测绘公司名单,由各市县根据本地实际,招标选定专业测绘公司。二是组织基层人员参与测绘。专业公司与基层单位相结合,利用测绘公司的技术力量培训基层人员,让基层人员参与土地测绘。三是采取“三次成图”步骤,形成土地位置草图、地籍草图、最终地籍图。

  枣庄市农经办副主任马文胜介绍:“枣庄在推进颁证过程中,投入110多万元,开发了市县乡联网兼容的土地登记管理软件,建立了承包土地信息管理平台。”

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