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2019年12月10日 星期二

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蔡继明:动态调整农地入市

  十八届三中全会《决定》指出,“建立城乡统一的建设用地市场,在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”

  全面把握农村集体建设用地的设置目的、构成及其经营性建设用地的动态调整,是建立城乡统一的建设用地市场的关键。

  目前,业界对此问题仍存争议。有一些声音认为,农村的集体建设用地分为三大类:宅基地、公益性公共设施用地和乡镇企业用地。只有过去的乡镇企业用地才算作经营性用地,才可以在符合规划和用途管制的前提下,进入城市的建设用地市场,享受和国有土地的同等权利。

  在中国,农村集体建设用地总量大概有16.5万平方公里,其中至少70%以上是宅基地,真正属于经营性建设用地即乡镇和村办企业用地所占比例很小,约占10%。

  如果把农村集体经营性建设用地仅限于原有的乡镇和村办企业用地,如此建立起来的所谓城乡统一的建设用地市场中,农村集体建设用地所占比重和发挥的作用就微不足道了。

  这里应该明确的是,之所以要在农村土地中划分出部分建设用地,无非是为了在满足农村居民基本的自住房建设需要和公共设施建设需要的前提下,通过兴办乡镇企业增加农民的非农收入,其最终目的无非是让农民能够脱贫致富。

  而只要能够增加农民的非农收入(包括财产性收入),在保证满足农民自住房需要和公益性需要的前提下,应该允许农民对集体建设用地构成和用途进行必要的调整,这样做是完全符合党和国家惠农富农政策的。

  我个人认为,根据十八届三中全会的精神,要使市场在土地资源配置中起决定性作用,也应该允许农村集体建设用地的结构根据工业化、城市化发展的需要,按照市场规律进行如下动态调整:

  其一,随着大量农村人口向城市转移以及新村建设和旧村改造,农民自住性宅基地所占比例会逐步缩小,公共设施用地也会相应减少,应允许由此节省出来的建设用地调整为经营性建设用地,从而逐步扩大农村集体经营性建设用地进入市场的规模,以满足工业化和城市化对土地的有效需求。

  其二,在新农村建设中,由于旧村改造和新村建设使农村居民原有的宅基地得以集约使用,由此节省出的大量宅基地应允许调整为经营性建设用地并与国有建设用地同等入市。

  其三,即使是列入城市规划圈的农地,只要不是出于公共利益的需要,也不必再采取征收的方式变成国有建设用地,而应该允许农民集体所有的农地直接转变成经营性建设用地进入市场。

  也就是说,随着国家公益性用地范围的确定以及相应的征地范围的缩小,应该根据工业化、城市化、信息化和农业现代化协调发展的需要适时调整农村集体建设用地结构,实现经营性建设用地动态管理,才能构建起全国城乡统一的建设用地市场,使土地资源在全国范围内得到合理有效配置。

  (蔡继明 《财经国家周刊》记者兰亚红采访整理)

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