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2019年10月22日 星期二

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切实保障“人的城镇化”进程中的农民权利

  中国特色城镇化归根结底是“人”的城镇化,只有切实保障了农民权利,使“农民”成为一种职业而不是一种身份,城镇化的发展成果才能惠及全体人民,城镇化的发展效用才能带动农业现代化和农村发展。

  农民的权利不仅包括农民本身具有的权利,而且包括农民应该平等地享有的市民权利,共十大权利:农民本身具有的权利有土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权;农民成为新市民应享有的权利有户籍平等权利、进城就业权利、平等就医权利、社会保障权利、体面居住权利、公平教育权利、民主诉求权利。

  朱信凯

  十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)中涉及三农的内容集中反映了一个重要目标,就是在促进城乡一体化的过程中赋予农民更多权利。中国特色城镇化归根结底是“人”的城镇化,只有切实保障了农民权利,实现基本公共服务均等化,为农民转变为市民创造条件,使“农民”成为一种职业而不是一种身份,城镇化的发展成果才能惠及全体人民,城镇化的发展效用才能带动农业现代化和农村发展。农民的权利不仅包括农民本身具有的权利,而且包括农民应该平等地享有的市民权利,共十大权利。农民本身具有的权利有土地承包经营权、宅基地使用权、集体资产收益分配权;农民成为新市民应享有的权利有户籍平等权利、进城就业权利、平等就医权利、社会保障权利、体面居住权利、公平教育权利、民主诉求权利。

  土地承包经营权

  《决定》强调要“依法维护农民土地承包经营权”、“稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”、“鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转,发展多种形式规模经营”、“允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”。实现土地经营的规模效益,达到粮食增产、农民增收的目的,关键在于切实保护农民的土地承包经营权。保持农村土地承包关系长久不变,不仅能够增强农民增加农业投入的动力,同时也能够解除农民工落户城镇的后顾之忧;农村土地经营权的公开流转,不仅为实现农村土地适度规模经营、增加农民收入创造了条件,同时也为“四化”同步协调发展、促进农业现代化发展提供了保障。

  宅基地使用权

  “土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等,是法律赋予农民的合法财产权利,无论他们是否还需要以此来作基本保障,也无论他们是留在农村还是进入城镇,任何人都无权剥夺。”目前,我国城乡不平等的一个深层次表现就是,农民和城市居民所享有的财产权利不平等。例如,城市居民购买的房屋具有完整产权,可以抵押、担保、买卖,而农民在宅基地上合法建造的房屋却不具有完整产权。《决定》强调“保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道”。这一决定赋予农民平等的财产权利,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。

  集体资产收益分配权

  “保障农民集体经济组织成员权利”,实际上就是赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权,使农民依法获得集体资产股份分红收益。《决定》还提出:“允许农村集体经营性建设用地出让租赁入股、实行与国有土地同等入市同权同价”。现阶段,如何让农民享受到土地增值的收益,增加农民收入,就成为农村和城镇化发展的一个关键问题。这不只是一个经济问题,更是农民作为公民的基本权利问题。《决定》强调,“保障农民公平分享土地增值收益”,这是促进城镇化过程中城乡要素平等交换和公共资源优化配置的重要决策。保障农民集体资产收益分配权,需要允许集体经营性建设用地出让、租赁、入股,逐步实现城乡土地在开发进程中的同价乃至同权;建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,提高农民在土地增值收益中的分配比例,让农民平等地分享现代化的发展成果。

  户籍平等权利

  目前我国城镇常住人口中有2亿多人没有城镇户籍,不能享受到与城镇户籍人口同等的社会福利。因此,推进“人的城镇化”,首要任务就是应放开户籍对权利的禁锢。要实现户籍权利,首先要降低附着在户口之上的福利待遇,减少户口的附加值。其次要推动改革循序渐进、分门别类地进行,逐步推进非农就业人口向城镇人口的转变、城镇流动人口户籍的变更。

  进城就业权利

  “人的城镇化”的过程,是农民进入城镇就业并融入城镇生活的过程。享有进城就业的权利是推进“人的城镇化”的第一步。然而,农村劳动者通常学历层次不高、技能水平不足、从事的岗位可替代性强,与一般城镇劳动者形成直接的就业竞争。因此,城镇管理者为了给本地户籍人口创造更多的就业机会,普遍要求就业政策向本地人口倾斜。这样,就造成了就业过程中对流动人口的招聘歧视和同工不同酬现象。因此,必须要进一步完善职业培训、就业服务、劳动维权“三位一体”的就业保障机制,加快整合公共就业和人才交流服务机构,在城乡全面推进就业服务的制度化、专业化和信息化。加强对流动人口的失业救助,尤其是鼓励农民工返乡创业,回到县城或小城镇定居,发展小型服务业,这不仅能分散大城市的人口压力,而且能提供更多就业机会,增强城镇接纳农村人口进城就业和落户的能力。

  平等就医权利

  实现公民医保在全国范围内的自由迁移,是实现“人的城镇化”的题中之义。当前,农民工医疗保险参保率低、参保意识不足、基本医疗保障水平低、覆盖率不足,使农民工因病致贫的风险性大大增加。统筹城乡居民医疗保险发展,要提高新农合筹资标准,完善基层医疗服务体系建设。同时,新增医疗卫生资源要重点向农村和小城镇倾斜,核定基层医疗卫生机构人员编制,落实财政和多渠道补贴政策,建立城乡和区域间对口支援的长效机制,夯实小城镇医疗服务能力。

  社会保障权利

  工伤、养老等社会保障有着落,农民工才能真正在城中安家落户。但事实上,现在农民工参保率普遍偏低。推进“人的城镇化”,就必须努力扩大社会保险对农民的覆盖面,抓紧制定社保制度城乡衔接和跨地区转移续保的办法,加强对企业缴纳保险的监管,让农民工能够参保、愿意参保、权利有保障。

  体面居住权利

  在农民工属地化公共服务中,阻力最大的是住房保障和教育保障问题。中国特色的城镇化进程中,应该同时发挥政府和市场的作用,确保流入城镇的农村人口的住房权利。一方面,政府需要提供相应的社区公共服务,加强农民工聚居地治安、卫生管理,加强社区建设。另一方面,还要借助市场和社会力量,多渠道为民工解决居住问题。

  公平教育权利

  随迁子女的教育问题是城镇化过程中急需解决的重大问题之一,赋予农民工子女更多的接受教育的权利是促进“人”的城镇化的重要保障。财政转移支付制度以户籍人口为依据,发达地区的城镇吸纳了大量外来流动人口,但在教育等公共服务方面没有能得到中央财力支持。即便小学义务教育能够保证,不放开初中和高中教育资源,那么随迁子女还是要回到原籍上学,这将大大增加外来人口的流动性,降低了中小城市和小城镇吸纳外来人口的能力。因此,需要加大中央财政对义务教育经费的统筹力度,对于外来人口比例较大、行政级别较低的城镇给予优惠政策,鼓励当地教育资源开放。此外,还要积极探索异地高考改革方案,减少异地教育、异地高考的阻碍。

  民主诉求权利

  “人的城镇化”需要人的权利去保障。而民主政治权利是公民享有的最基本的权利。由于户籍限制,农民工无法进入就业地人大,缺乏利益诉求渠道和保障机制。虽然新生代农民工的受教育程度和自身素质有所提高,民主参与意愿较强,但受到民主参政能力不足、权利诉求渠道单一(多为网络)、组织意识不强、民主管理经验缺乏等局限,农民工的民主权利依然步履维艰。打破僵局,首先要切实推动我国劳动用工制度的规范化,从根本上消除身份不同对农民工及城镇间流动人口民主权利的歧视性差别对待。其次,要扩大农民工职代会代表比例、社区代表比例,使农民工集体组织合法化、规范化、有序化地表达自身利益诉求,通过政务公开、民主议事会等方式扩大农民工民主权利的实现通道;同时,增强农民工的民主意识、法制意识与维权能力,转变政府执政思路,逐步将农民工民主权利的实现和利益表达纳入城镇政治生活中。

  (作者系中国人民大学农业与农村发展学院副院长)

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