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2019年10月22日 星期二

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城镇化进程中的土地制度创新

  莫壮才 郑青

  党的十八届三中全会关于“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”等改革的决定,引起了社会各界的广泛关注和热议。两年前,国土部就以城镇化进程中农民不失地为目标、以坚持农村土地集体所有权长期不变为抓手,以农村土地跟国有土地同等入市、同价同权为路径,对农村土地产权制度改革做了顶层设计,并在海南三亚市天涯镇力村进行试点实践。

   试点改革的制度设计与创新

  按照国土部试点要求,三亚市政府于2011年12月出台了《三亚市试点地区集体土地登记发证办法》、《三亚市试点地区农用地流转管理办法》、《三亚市试点地区集体建设用地使用权流转管理办法》等文件,在制度层面对农村集体土地产权制度改革作了顶层设计,并在力村实施改革试点。

  试点由市国土部门对力村集体建设用地(含宅基地)以及耕地、林地、草地滩涂等各类土地(共764宗、涉地面积1840.41亩)的集体土地所有权、使用权及他项权(包括宅基地使用权)进行确权登记,市政府分别向集体土地所有者、使用者发放权利证书,赋予长久的土地产权。应当指出的是,试点首次明确了集体土地不征为国有,确保了村民和村集体在城镇化进程中不失地。与以往各地城镇化均以农民失地为代价相比,无疑是开辟了一条新路,具有现实和深远意义。

  试点制度特别强调,集体建设用地使用权流转必须在土地所有权与使用权分离的前提下进行,而且土地使用权流转后,所有权仍归村集体经济组织所有;使用权流转时,其地上建筑物及其附着物随之流转,后者流转时,其使用范围内的土地使用权随之流转;集体建设用地地价与国有土地同价,由市国土部门组织评估、核定其基准地价,报经市人民政府确认后定期公布。

  试点明确要求,集体建设用地享有与国有土地同等的权益。收益5%用于村民社会保障,40%缴纳市政府用于公共服务建设,30%分配给被征地村民,鼓励村民将分配所得收益以股份方式投入发展集体经济,15%用于发展集体经济,10%用于集体经济组织公益设施和基础设施建设。至于集体农用地流转收益保障,试点规定:集体农用地流转价格由基本地价和效益地价构成,每5年可在15%幅度范围内调整;基本地价由市国土部门按照土地类型、区位、土地质量等条件制定;效益地价由镇政府在基本地价基础上以20%幅度调整确定。农用地使用权流转收益归原使用权方所有,任何组织和个人不得以任何形式截留、扣缴。

   力村试点改革实践

  一项改革、一个制度尤其是涉及面很广、政策性很强的农村土地产权制度改革,它们能否落地推行,除了政府主导跟进出台相关配套政策措施外,还需要满足下列条件:一是农村土地流转有旺盛的买方市场以及与国有土地同等入市、同价流转的空间,这种情形只有在城乡结合部、城市扩容波及的农村区域以及规划城镇化发展区域才会出现。交通不便和公共基础设施建设水平较的边远地区、欠发达地区尚不具备这样条件。二是择优试点企业化承建主体。这个主体必须有经济实力、有社会责任,村民高度认同。三是择优试点改革载体———农业和非农项目,并以项目建设以及项目收益来体现上述试点改革设计,实现平等保护土地物权,合理分配土地收益。四是建立农民和试点承建单位共赢的试点企业化推进机制。保证农民生活保障水平明显提高、收入持续增长,投资者合法产权得到保护、获得合理的投融资回报。

  国土部、三亚市之所以选择力村和试点承建单位的三亚卓林农业公司实施试点,就是因为它们基本具备了上述条件。

  目前,力村试点以“两个轮子”同时转来推进项目建设。一是集体土地整治和农民集中安置项目建设。项目分两步进行:第一步是按照试点要求和农民意愿,采取“宅基地货币化换住房”方式以户为单元对村民集中安置。第二步是对集体土地集中整治,整治出来集体建设用地一部分用于建设生态休闲驿站和就业铺面,整体转租公司经营,另一部分转化为股份与公司合作建设生态休闲度假驿站酒店。公司按双方商定的价格每年度一次性支付给村民和村集体。

   力村试点改革展望

  力村试点改革对正在推进的农村城镇化、农业现代化、城乡一体化发展具有现实意义,必将产生函数级效应。一是试点改革实践中所形成的“力村模式”可以复制拿到其他地区推广。二是借助“力村模式”,更新唯单一国有土地结构支撑城镇化的观念和以单一国有土地为载体的城镇化发展战略,我国城镇化应该而且必须允许国有、集体土地“二元结构”长期存在。三是借助“力村模式”,开辟一个路径让农村土地作为股东参加高速公路、高铁、码头、民用机场等基础设施项目资产重组、投融资建设经营。这些项目虽然具有公共服务性质,但可以商业性经营,产生可预计、稳定的现金流;农民在项目投融资建设和经营中实现就业,作为股东分享项目经营红利。四是借助“力村模式”,发展现代农业。国家正在实施都市农业、资源区域优势农业、特色农业等三大战略推进农业现代化,海南热带农业因势上升为国家现代农业发展战略和国际旅游岛建设战略,正在推进热带特色农业的标准化生产、产业化经营、品牌化发展。然而,在推进农业现代化进程中农民往往因为融资能力弱小而获得农业现代化惠利甚少甚至被边缘化。推行“力村模式”,农民情势会出现根本性改观,尤其在采用“公司+基地+农民”模式生产经营的现代农业项目中将赢得更大话语权和利润。五是借助“力村模式”,金融机构跟进创新金融制度机制支持新农村建设和城乡一体化发展。跟进创新金融服务品种,试行“投资+贷款”、“贷款+地方债券”等金融组合,通过对承贷企业的产权、股权投资,增强企业融资能力。跟进创新办贷要素和办贷款流程,并与试点改革制度要求对接,对农村集体建设用地、农用地使用权流转尤其是抵押流转赋予与城市土地同等产权地位,为项目投融资开辟路径。

  (莫壮才为农发行海南省分行副行长,郑青为农发行海南省分行办公室秘书)

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