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2021年01月28日 星期四

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进一步推进我国预算绩效管理改革的设想

  预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分,是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加务实、高效。

  预算绩效管理工作开展的条件分析

  预算绩效管理工作的开展需要绩效理念的深入。预算绩效管理是市场经济条件下政府管理模式发展到一定阶段,进一步加强公共支出管理,提高财政资金有效性的客观选择。预算绩效管理不仅是预算方法的一种创新,而且是政府管理理念的一次革命。良好的绩效管理理念和文化是推行预算绩效管理的思想基础和重要条件。从政府及其工作人员到社会公众,如果没有对政府绩效的广泛认知和认同,就不可能将推行预算绩效管理化为自觉的行动。

  开展预算绩效管理工作需要公正合理的绩效评价指标体系。在衡量财政支出绩效时,要考虑支出的经济效率,也要考虑支出的短期效能和长期效应,考虑直接效应和间接效应,为此必须建立定向与定量相结合、统一性指标与专一性指标相结合的多层次的绩效评价体系,并以大量的有效样本为基础,测算出评价指标的标准样本。在制定绩效指标时,充分听取各方面专家和社会公众的意见,要避免出现绩效指标对被评估者产生的逆向激励教育。

  预算绩效管理改革的推进需要政府会计制度改革的配套。权责发生制的政府会计制度能够比较全面准备地反映一些长期项目和国有债务的信息,有助于增加预算信息的完整性、可信度和透明度。目前,澳大利亚、新西兰及英国、瑞典、美国等国家已经在政府预算会计中全部使用了权责发生制或部分采用权责发生制。为了真实、完整地反映政府活动的成本和绩效,应在政府会计及预算中引进权责发生制,以更为准确、全面反映政府的真实绩效。

  预算绩效管理的推广实施需要基础性的准备工作。推进预算绩效管理改革还需要在法律制度、专业人员、会计基础与技术方面作好充分的准备。目前正处于夯实基础的阶段,财政部门已经选择一些项目,按照产出法和绩效管理的方法作一些尝试。

  进一步推进我国预算绩效管理改革的设想

  从实行预算绩效管理比较成熟的国家来看,其试验、推广和发展都经历了相当长的探索过程,我们必须充分认识到我国实行改革的艰巨性和长期性,设定好改革的思路和步骤,明确各阶段的目标和任务。

  培育绩效管理理念和文化,将绩效理念融入到政府工作中来。加大宣传力度,使更多的人了解预算绩效管理的价值、理论知识和实际操作办法。强化领导支持和组织保障。政府高层领导的重视、支持和大力组织推动,是实行预算绩效管理的关键因素。培养一批掌握预算绩效管理知识的人才队伍。通过加强培训,使更多的政府工作人员掌握政府绩效管理的理论知识、实施程序和操作技能,以胜任实行预算绩效管理改革实际工作的需要。

  扩大预算绩效评价试点的广度和深度,构建预算绩效评价指标库。预算绩效评价过程是预算绩效管理的核心,也是培育绩效文化和培养预算管理人才的重要途径。在评价目标上,应着力兼顾支出的合规性和效率性。在评价对象上,逐步由项目支出绩效评价扩展到涵盖项目支出和基本支出的综合性评价。在评价指标体系设计上,指标体系、评价标准和计量方法应力求有效可行,不宜强求尽善尽美。在评价主体上,继续以政府内部评价为主。在评价结果应用上,应将绩效考评结果作为以后年度编制和安排预算的重要参考依据。

  强化部门规划制订与绩效考核,试编财政中期预算,建立绩效与预算的联系。预算绩效管理不仅涉及预算编制、执行和控制方式的改变,而且要形成以绩效为核心的预算管理系统,战略规划是其中不可分割的部分。各部门根据国家经济社会发展总体战略规划,科学制定本部门事业发展规划。在此基础上,制定科学、合理和可操作的年度绩效目标和工作计划,并细化形成具体的项目目标和可测量指标,将中长期战略规划与具体的目标设定联系起来。财政部门试行编制中期预算,形成联系政策制定与预算安排的有效机制。即通过中期财政预算,预测和框定跨度为3年左右的可用于公共支出的总资源,并据此结合国家和部门发展战略规划和绩效目标,预计该时间跨度内政府未来支出的成本,平衡和确定部门、单位总体的年度分配限额,通过确立支出先后顺序和根据实际可运用的资源总量调整部门的实际分配额度。

  引入权责发生制会计,实行部门绩效报告制度。逐步引入权责发生制会计,由收付实现制逐步过渡为修正的收付实现制及修正的权责发生制,以便更加正确、全面地反映一定时期内政府提供产品和服务所耗费的总资源成本。同时,探索实行部门绩效报告制度。在年度终了时,由各部门根据年度预算执行情况向政府和人大提交部门绩效报告。部门绩效报告是由部门行政首长负责的、代表部门工作结果的具有法律效力的文件,说明本部门年度工作计划及绩效目标的执行情况,比较实际取得的绩效成绩和年初预期目标的差异,分析没有达到绩效目标的原因,提出进一步完成或改进绩效目标的计划。具体可从项目绩效报告开始,逐步扩大为对整个部门绩效情况的报告。通过建立部门绩效报告制度,可以从根本上强调执行主体的责任,提高部门预算资源使用的透明度,为下一步实现政府绩效报告制度奠定基础。

  在《预算法》修订中加入预算绩效管理的相关条款,健全绩效导向型预算管理的法规制度。适时制定和不断完善有关规范绩效导向型预算编制、执行和管理的行政法规,规定绩效导向型预算的目标、原则、主体、内容、方法和程序,以及预算绩效评价体系的相关制度内容,明确实行绩效导向型预算及预算绩效评价涉及的各方主体的权利和义务,完善绩效导向型预算的管理监督机制。在《预算法》修订中增加预算绩效管理的相关条款,制定规范结果导向绩效预算管理的法律,并以法律为依据对预算绩效管理相关法规制度进行全面修订,形成健全完善的法律制度体系。(作者单位:中央财经大学)

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