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2021年01月28日 星期四

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论预算绩效评价与绩效指标建设

  我国最早提出预算绩效管理是2003年十六届三中全会“建立预算绩效评价体系”,经过十年探索,目前预算绩效评价工作已在全国展开,并主要呈现出以下几个特点:一是按照“抓大放小”思路,多数省份对重大支出项目与一般项目进行划分,如有的省规定,支出在100万元以上的为重大项目,应当进行绩效评价,对支出在5000万元以上的项目,应当采用第三方评价制度。二是从实施看,许多省份已将绩效评价覆盖到所有重点项目,做到了“应评尽评”,评价对象也由本级政府支出扩展到包括财政转移支付资金在内的所有省级支出。三是有的省份还建立了项目评价与单位评价两套体系,从而将评价工作由重点项目预算扩展到各项政府职能。四是绩效评价逐渐走向规范化、制度化,评价报告已成为政府决策的重要依据。五是绩效管理的专家队伍、评价中介队伍、管理队伍三支力量基本形成。这些表明,预算绩效管理已经成为我国预算改革的重要内容。

  但是,由于各种原因,我国尚存在着绩效评价质量还不高,评价制度尚不规范等问题,如何构建起更加科学的绩效指标体系亦成为绩效管理工作的关键环节之一。

  绩效指标体系建设的效度与信度标准

  (一)效度标准

  从测量学理论来讲,效度是指测试结果与测试目标的符合程度,如果效度太低,即测试目标与指标不匹配,则毫无价值。提高绩效指标体系的效度十分重要。为了提高效度,绩效指标体系的建设上应符合:一是相关性原则。绩效指标应能够正确反映目标的实现程度,将那些与绩效目标直接相关的指标选入绩效指标体系并赋予较高权值,同时删去那些间接相关指标。为了兼顾绩效评价的管理价值,绩效指标体系也应按排一些次重要和一般指标,但权值较低。二是全面性原则。绩效指标体系应全面地反映财政支出的经济、社会效益和可持续结果。

  (二)信度标准

  信度标准是指测试结果的前后一致性程度,它反映测试工具的稳定性和可靠性。按照信度标准,绩效指标建设上应符合:一是定量检测原则。绩效指标体系应尽量采用定量指标。由于定性指标往往取决于评价者个人好恶,因而指标体系应当尽量不安排或少安排定性指标。二是明了性原则。绩效评价指标是由指标名称和测量值两要素组成的,而指标名称决定了取数范围和获取数据方法。为了提高指标体系的信度,指标名称应简单明了、指向明确,并尽量选择通用词汇,使人一目了然。三是非重复原则。若测量某一支出绩效涉及多角度时,应尽量做到每一角度用一个最适宜的指标,以减少指标重复。由于绩效评价成本与指标的数量有关,因而重复指标越多,就成本越高。

  当前绩效评价存在的主要问题

  相关法律不健全,多数地方“上热下冷”。目前,我国虽出台了绩效管理的相关规定,但操作性较差,且缺乏法律依据。从全国看,绩效评价在中央和省本级层面普及程度较高,但市县却力量薄弱。在一些中西部省区,市县的绩效评价尚属空白。

  绩效评价资金覆盖面小,绩效观念未普及。虽然绩效评价开展了十年,但从全国看,绩效评价的资金只占预算资金的20—30%,离“应评尽评”还很远。此外,预算单位的绩效观念、成本观念比较淡薄,政府在项目决策上尚未建立起科学的前期评审制度。此外,评价结果的采用率不高,“累评累犯”突出,离财政部“用钱必问效、无效必问责”的要求相去甚远。

  绩效指标体系的信度、效度尚需提高。目前,我国预算绩效评价尚处探索阶段,现行指标体系不能覆盖预算绩效,而只反映了部分绩效,因而信度、效度不高。技术性缺陷是阻碍我国预算绩效评价发展的直接原因,也影响了评价结果的公正性。就已开展的评价来说,指标体系较侧重于技术、工程和资金使用的合规性,对资金使用的效益指标不足或缺乏针对性。此外,我国在绩效指标设置上过于平面化、单一化,尚不能适应对评价对象的综合式、立体式评价要求。

  政策建议

  搞好评价结果信息的公开工作。信息公开于预算绩效管理而言不可或缺,应按国务院《信息公开条例》要求,将绩效评价结果纳入信息公开范围。但在做法上,应注意以下几点:一是公开内容应是介绍评价过程、主要结论、问题及建议,而不应当公开涉及国家安全、个人隐私、商业竞争、以及被评价单位排位等敏感信息。二是信息公开建议采用公示方式,听取各方意见,经讨论修改后形成正式报告,并向人大代表公开。

  推进部门预算的项目化管理。“项目化管理”指政府将政策性、工程性支出视为项目,按项目方式,建立专款专用、环节化管理、跟踪监督等三项制度。其中,环节化管理指对预算项目实施以前期评审、中期评价和结果评价为特点的管理制度。

  项目化管理是我国预算绩效管理不可逾越的环节。从国外经验来看,美国是先有60年代的“预算项目管理”(PPBS),尔后才有90年代的绩效管理(PB)的。而我国的绩效评价覆盖率低,是与预算项目“多散杂”、部门预算缺乏对项目的“入口控制”机制有直接关系。按国外经验,一级政府最多能评价30—50个项目,而目前我国每个县有2000多个预算项目(含省级转移支付专项)。这种情况就不可能做到绩效评价全覆盖,而没有绩效评价全覆盖,就不会有预算绩效管理。

  怎样搞好项目化管理?笔者有以下两点建议:

  重建部门预算模式。新的部门预算模式为:部门预算=基本支出预算+业务费预算+项目预算(如图)。其中,基本支出预算指用于保障行政部门(含参公事业单位)基本经费的预算,含人员工资和公务费预算,预算编制方式不变;业务费预算是从项目预算中分出的大类,由基本业务费预算(如会议、购置、修缮、出国经费等“三公”经费)和专业业务费预算(如审计业务费、公安、司法业务费等)构成,后者包括业务培训费、课题调研费,特别费等,在管理上采用“总额核定,明细支出项由部门编制,预算纳入人大审查,专款专用”。总额由财政按部门前三年平均数核定;项目预算指部门用于发展性项目的预算,分为事业费类、工程类和政策类项目(含转移支付专项)预算,采用项目化管理。

  规范项目命名,压缩预算项目。一是以战略性项目替代行动性项目。战略性项目指以战略目标命名的预算项目,每个战略性项目应包括若干子项目(行动性项目)。按此设想,每个中央部委只需设1-2个战略性项目(含转移支付专项)。二是建立项目管理的国家制度,中央项目应以国家命名,并按“统一规则,资金各自筹措,统一绩效评价”设计制度。三是鼓励相关部委联合申报项目,如培训项目、科技项目等。四是规范项目的名称。凡列入项目预算的政策类、工程类项目应以战略目标命名,其下属的分、子项目应以行动内容(做什么事)命名。对长期项目可用“××项目第×期”来区分。

  完善“单位自评”制度,充分发挥其作用。虽然绩效评价上的“单位自评”饱受诟病,但目前看来,这主要是对单位自评缺乏合理的路径设计。从提高评价结果的信度、效度出发,这是可以完善的。

  建立规范的自评办法。一是对自评单位的绩效指标要建立财政批准制。虽然绩效指标可由单位提出,也可采用行业通用格式,但无论何种形式,均应经财政批准,以避免隐瞒不利信息。二是要将评价结果纳入绩效信息公开范围,从而促使单位重视,而不是“走过场”。对于信息公开后各方提出的问题,自评单位有责任做出解释。对公众有质疑的,自评单位应公开评价依据信息。

  建立“再评价制度”。指建立“单位评价,上级或财政部门委派中介机构核查,专家对自评报告做出信任度再评价”的制度。通过再评价制度,将自评纳入规范体系。

  (作者为上海财经大学教授、博士生导师)

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