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2019年10月18日 星期五

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赵淑兰:允许地方发债有利融资“阳光化”

  允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,将使地方城建债务由隐蔽变为公开,融资方式由无序变为规范,有利于风险管控

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,建立透明规范的城市建设投融资机制,允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道。

  笔者认为,作为改革完善地方政府投融资机制的重要举措,此举将使地方城建债务由隐蔽变为公开,融资方式由无序变为规范,合法融资渠道由相对单一走向多样,有利于风险管控。

  上世纪80年代前,我国地方城建主要依靠财政预算资金转化进行有限投入,与社会资金不相往来。90年代后,以土地使用制度改革和投资制度改革为契机,地方城建走上负债开发之路,融资形式也变得五花八门,如财政预算内外基建拨款、土地出让收入建设拨款,以及银行、保险公司和投资公司的借贷资金等。还有不少地方政府为规避《预算法》,以各种形式变相发行公债,乱象尽显,导致隐性债务缠身,财政金融风险日益集聚。

  审计署数据显示,截至2012年底,其抽查的36个地方政府本级政府性债务余额比2010年增长12.94%,银行贷款和发行债券是债务资金的主要来源,用于市政建设、交通运输、保障性住房和土地收储的债务支出增长较大。当前和今后相当长时间内,推进新型城镇化是各地的一项重要任务,大量城建资金的“借用管还”仍需地方政府来承担。对于许多地方的城建融资乱象,堵不如疏,让城市建设市场化融资透明、合法、规范起来,越来越成为共识。

  允许地方政府发债,拓宽了合法融资渠道,有利于解决新型城镇化建设所需资金的来源,避免因过度依靠商业银行贷款而加剧金融风险。地方政府规范发债,须向市场公开其资产、负债以及税收状况,能够纳入预算监督之下。此外,地方政府发债还将为债券市场注入新的活力,有利于促进债券市场健康发展。

  从2011年国务院批准上海、广东等地进行的政府自行发债试点来看,我国地方政府发债并不同于国外的市政债券。市政债券以地方财政独立于中央财政为基础,并有着严格的法律和制度约束,我国当前不具备这些条件;市政债券的发行人是地方政府或其授权机构、代理机构,而我国当前地方政府不可以独立决定债券发行;市政债券由地方政府及相关机构担负还本付息的全部责任,而我国在地方政府无力偿债时,中央政府也有偿债的责任。

  目前,我国地方政府发债仍由中央财政“兜底”,地方发债是介于中央财政代为发债与地方政府自主发债的中间模式。在市场发育不充分、信用关系不规范、地方政府性债务风险渐显的当下,从风险底线思维考虑,应尽快建立起规范合理的中央和地方政府债务管理制度及风险预警机制。从缓解地方政府性债务风险考虑,应以加强发债风险监管为契机,通过编制资产负债表,让地方政府亮出家底,促进地方财政公开化、透明化改革。

  根据《预算法》第二十八条规定,经国务院批准,地方政府可以发行地方政府债券。但对于如何保护投资者利益,中央政府与地方人大如何履行监管责任,以及违约责任如何追究等,都没有相关法律规定。可见,应尽快完善相关法律与法规,为地方政府发债可持续良性发展提供法律、政策支持。

  • 来源:经济日报 作者:赵淑兰
  • 编辑:罗伯特

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