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2021年01月23日 星期六

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加快推进财政绩效评价制度建设

  以“问责问效、监督管理”为核心的财政绩效评价,不仅是财政预算改革、提高政府管理效率的核心工作,更是反腐倡廉、从严治国、以权力约束权力所必须的“顶层设计”。但从目前的整体推进和部分地区试点情况来看,财政绩效评价工作仍然存在实施难、推进难、应用难等问题。具体表现为:

  一是法律尚存空白,社会绩效意识不强,评价工作实施难。尽管近几年财政部相继出台了《关于推进预算绩效管理的指导意见》以及教育、社保等具体领域的财政支出绩效评价办法,但迄今还没有出台全国性、制度化的财政绩效评价法律法规和管理条例。同时,部分试点城市也未能通过人大建立起地方性的法律、法规。此外,社会整体财政绩效意识薄弱,普遍存在着“重收入轻支出、重分配轻管理、重项目轻效益”的问题,财政部门开展绩效评价缺乏专门法律支撑,权威性不够,约束力不强,评价工作资料收集难,信息不对称,实施落实受到一定影响。

  二是制度不健全,职责不到位,各部门协同推进难。财政绩效评价涉及范围广、主体多、程序复杂,需要财政、预算、实施、监督等各部门、各单位的全力配合。但由于目前评价工作制度不健全,职责未明确,分工不清晰,沟通不充分,加上评价指标尚在研究细化中,导致责任主体缺位,实施主体工作不到位。各级财务部门单兵独斗,缺乏强有力的组织保障、人力配备、技术支撑和协调机制,绩效评价的推进力度和响应能力尚显不足。

  三是缺乏财政绩效目标考核机制,造成评价结果应用难。我们习惯于规模扩张型的GDP政绩考核,而忽视效率提升型的财政支出绩效考核,导致出现预算编制“拍脑袋、拍数字”、预算执行与绩效目标不匹配的普遍现象,评价结果所揭示的问题无法引起高度重视并落实整改措施。

  为此,笔者提出以下几点建议:

  在战略层面,要以“拒腐防变”和经济转型的战略急迫性,重新定位财政绩效评价的改革意义。美国、加拿大等发达国家早已把财政绩效评价作为政府绩效的主要内容之一以法律形式加以明确,一定程度上遏制了腐败的滋生。我国财政绩效评价更应从“变革求进”的国家战略层面加以重视:一是将财政绩效评价作为反腐倡廉的战略举措,以强制性法律制度安排,从源头上“拒腐防变”;二是将财政绩效评价作为转变经济发展方式的抓手,从效率、效益、绩效的经济理念来配置、使用公共资源,引导、促进我国整体经济和社会由规模发展向效益提升的根本转型;三是将财政绩效评价作为提高执政能力的抓手,推进科学决策、权力制衡、民主监督和自我完善的“责任政府”建设。

  在法律层面,加快财政绩效评价法制建设,填补法律空白。财政绩效评价应纳入国家宪政框架,尽快出台一部全国性的财政绩效评价法律法规,对绩效评价的对象范围、责任主体、评价内容、组织程序、评价结果应用等做出具体规定,制定实施细则。要将各级政府和部门对绩效评价工作的“自选动作”变为法律层面的指令性、约束性、制度性“规定动作”,提高财政绩效评价的法律地位和法制效应,为依法理财、用财问效保驾护航,以加快推进公共财政体制改革。

  在政策层面,各有关部门协同分工,建立与财政绩效评价相配套的规章制度体系。各职能部门协同配合,尽快出台完善的财政绩效评价系列制度。财政部门负责修订完善财政绩效评价管理办法,颁布绩效评价操作指南、指标体系、评价标准、中介机构绩效评价准则等,建立规范统一的标准化绩效评价制度;各主管预算部门或相关部委在此基础上还应建立起能反映行业特性的绩效评价管理制度,颁布与绩效评价有关的行业技术标准、质量标准、成本标准、考核标准,为事前评价、事中评价、事后评价构建起具有行业特性的指标体系和评价标准;由人大颁布财政绩效评价监督条例,从而形成聚焦合作、联手推进的协同机制。

  在实施层面,创新财政绩效评价的结果应用管理机制。财政绩效评价是手段,加大评价结果应用是财政绩效评价的核心目标。因此,应加快形成以评价结果应用为导向的财政目标管理机制。其实施路径是:事前评价应以决策科学性、计划目标完整性、资金预算关联匹配性、风险可控性为重点,评价结果应用目标是完善预算方案、改进计划目标;事中评价以计划执行力、制度执行力、配套保障力、管理有效性的跟踪评价为重点,评价结果应用目标是纠偏纠错,改善执行流程和规章,实现财政绩效精细化管理;事后评价以效率、效果、可持续性三维度评价财政预算和专项支出的目标实现程度,评价结果应用目标着力于财政绩效考核依据、下年度财政预算分配依据、预算部门整改依据以及社会公开依据。从而创新现有的“事先评审、事中监督、事后评价”的财政绩效目标管理模式。

  在监督层面,完善财政绩效评价责任制度,增强财政绩效评价开放式监督力度。凡是分配、使用财政资金的事业机构、社会组织、政府部门,都应承担财政绩效评价责任:一是组织和接受评价的义务,包括部门自评、上级对下级评价、第三方评价等评价工作;二是提供评价所需的真实信息和材料的责任;三是接受绩效考评,制定和落实整改措施的责任。为增强绩效评价透明度,应进一步完善财政绩效监督制衡机制,发挥人大对财政绩效评价的监督作用,强化其决策、评审、跟踪、问责、考核的参与力度。同时,对于重大公共投资项目和关系民生、惠民、济民的财政支出绩效评价结果,应向社会及时公开,接受公众监督。

  在技术层面,应着力构建财政绩效信息库,提高财政绩效评价现代化管理水平。为促进财政绩效评价工作规范化、标准化,一是应尽快开发各行业、各部门的绩效评价指标库,财政部门开发财政管理绩效方面的共性指标库以及绩效评价一级指标和二级指标库,各行业、各部门开发体现行业特点的个性指标库以及绩效评价三级指标库,为预算计划和目标的建立、完善绩效评价标准奠定基础;二是建立评价项目信息库,通过项目评价结果的信息分析、比较,不断完善绩效指标库标准,逐步形成科学合理的绩效评价指标体系;三是建立财政绩效信息平台和网络,加强评价指标库、评价项目信息库和预算项目库“三库联动”,开发信息查询和预警功能,为财政绩效评价的全过程管理提供决策依据、监督依据和评价依据。

  在考核层面,建立财政绩效考核机制,保障财政预算改革目标的顺利实现。建立财政绩效考核“三结合”机制:一是部门考核与个人考核相结合;二是工作考核(GDP考核)与财政资金使用考核相结合;三是奖励与惩罚相结合。特别是组织部门在选拔任用干部时,要将财政绩效考核纳入干部业绩、能力、素养的考察范围,有效推进财政预算改革目标的顺利实现。

  (作者为全国人大代表、民进中央委员、民进上海市副主委)

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