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2020年11月29日 星期天

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高培勇:正确看待当前财政经济形势

  随着我国经济步入新的发展阶段,财政收入增速呈现下滑态势。这是当前与我国经济形势变化相伴生的一个热点问题,关注多、议论多,需要我们以新的理念和视角深入研究、正确看待。

  财政收入增速下滑是符合规律的经济现象

  如果将财政收入增速下滑置于历史发展特别是国际金融危机的特殊背景下加以审视,如下四个方面的事实就不能不纳入视野。

  经济决定财政,这是一个基本规律。经过30多年的改革开放,我国经济已步入新的发展阶段,潜在增长率有所降低。再加上当前的国际金融危机主要是由全球性经济结构失衡所引致的,全球经济结构正处在调整之中,我国经济结构调整任务也十分繁重。在经济深度转型调整过程中,随着经济增速放缓,财政收入也会进入一个震荡期和增长速度下滑期。

  持续多年的财政收入高速增长现象是从1994年开始的。在此之前,我们曾经历过持续多年的财政收入增速下降。一减一增、先减后增,30多年间所走出的这一财政收入“V”形运行轨迹告诉我们,1994年之后的财政收入持续高速增长,在很大程度上是对以往财政收入增速持续下降的矫正,具有相当的补偿性质。既然是补偿,那么,在到达某一节点之后,必然要回归正常轨道。

  1994年之后的财政收入持续高速增长,是在1994年财税改革之后出现的,具有相当的改革红利性质。受收益递减规律影响,红利效应在释放一段时间之后,肯定要进入递减状态。也就是说,财政收入的持续高速增长特别是高于经济增速的财政收入增长,系某一发展阶段的特殊现象。只有与经济增速相适应的财政收入增长,才是常态。

  当前我国财政收入的主体是税收收入。在现行的税制体系下,70%以上的税收收入来自增值税、营业税和消费税等间接税。这种税收收入格局意味着,我国税收收入的绝大部分附着于价格之中。那么,当经济高速增长时,税收收入的增速便可能高于经济增速;当经济增速放缓或低于以往增速时,税收收入的增速便可能低于经济增速。这样,经济增速下滑就会带来税收收入和财政收入增速的更大幅度下滑。

  由于当前的财政收入增速下滑是经济发展规律的作用使然,在某种意义上,它是处于深度转型调整期的我国经济在财政收入方面的一个必然反映,因而,我们应以平常心坦然面对。

  财政收入增速下滑的形势并不严峻

  对财政收入形势的判断与所使用的参照系直接相关。今年1—8月,全国财政收入89027亿元,增长8.1%,同2012年1—8月财政收入增速10.8%相比,回落了2.7个百分点。如果以财政收入“超高速增长”的10年(2003—2012年)作为参照系,当前财政收入增速回落14.29个百分点,回落较大;以包括财政收入低速增长和高速增长在内的改革开放以来的34年(1979—2012年)作为参照系,当前财政收入增速的回落幅度仅为7.1个百分点;以改革开放初期财政收入增速持续下滑的15年(1979—1993年)作为参照系,当前财政收入增速的回落幅度几乎可以忽略不计。

  上述的分析,都是基于公共财政收入的数据、在一般预算口径的基础上做出的。更全面地看,我国公共财政收入或称一般预算收入并不等于全部政府收入,政府还有如下几个方面的收入:政府性基金预算收入、社会保险预算收入和国有资本经营预算收入。以2013年的预算数字计算,在包括上述全部四类预算收支的盘子中,公共财政预算收入所占的比重仅为65%上下。这意味着,对于财政收入增速下滑影响的分析,应拓展至包括四类收入的全口径政府收入层面作宏观分析。以政府性基金预算收入和社会保险预算收入为例,今年1—6月份,全国政府性基金收入21061亿元,比去年同期增加5870亿元,增长38.6%;全国社会保险基金收入15276亿元,比去年同期增长15.6%。这两类收入较之于同期公共财政收入10.8%的增幅,分别高出27.8和4.8个百分点。可见,如果对包括四类收入在内的全口径政府收入作通盘考虑,当前的财政形势谈不上严峻。

  换一个角度,跳出自我纵向比较的局限而放眼全球作国际横向比较,还可以进一步印证我们的认识。从2012年具有代表性的国家和地区的财政收入增长速度看,OECD国家如澳大利亚为8.54%、法国为5.85%、德国为5.59%、日本为2.1%、英国为0.54%、美国为5.21%、葡萄牙为-12.54%、西班牙为0.6%、意大利为2.47%。新兴市场经济体和我国周边国家(地区)如印度为0.04%、俄罗斯为0.03%、新加坡为-2.16%、中国台湾为2.65%。这些数据说明,当前我国财政收入的增速明显高于国际一般水平。将8.1%的财政收入增速放在世界范围比较,完全可以视作一个较好指标。

  “过紧日子”即“过正常日子”

  在经历了长达近20年的财政收入高速增长之后,伴随我国经济增速进入换挡期,财政收入的增速也在换挡,回归正常轨道。从这个意义上讲,财政收入增长速度掉一些具有必然性。当前所说的财政要“过紧日子”,其实是从此要“过正常日子”。我们只能也必须以“过正常日子”的理念和思路承受财政收入增速换挡的压力,妥善做好下一步的财政收支安排以及相关财政政策布局。这至少包括如下几个方面。

  鉴于我国宏观经济形势已发生重要变化,更鉴于政府支出规模过大不利于经济结构调整和经济持续健康发展,稳定既有政府支出规模及其占GDP的比重无疑是必要的。这意味着,各级政府不仅要厉行节约,严格控制一般支出,把钱用在刀刃上;而且即便是必需增加的公共投资支出,也要在吸引民间投资的同时,主要用在打基础、利长远、惠民生又不会造成重复建设的基础设施领域。

  鉴于经济结构优化对于我国经济发展既是当前的重要课题又是今后的重要潜力所在,更鉴于化解产能过剩、解决经济结构调整问题的根本出路在于转变政府职能,进一步调整和优化政府支出结构无疑是必要的。这意味着,我们必须摒弃以扩大政府投资和建设支出换取经济增长的思维定势,进一步向民生领域支出倾斜。

  鉴于我国当前财政收支面临的压力与现行政府预算管理格局的不规范密切相连,更鉴于“公开透明规范完整”已成为政府预算制度改革的重要目标,通过全面深化财税体制改革全面规范政府的收支行为及其机制无疑是必要的。这意味着,下一步的财税体制改革必须正视并突破主要来自政府内部的既得利益格局的阻碍,下决心把实行全口径政府预算管理落实到位,以财税体制改革所释放的巨大红利减轻和化解财政收支压力。

  鉴于我国宏观经济政策运行框架已做出重要调整,更鉴于当前我国宏观经济政策的重要着力点在于“稳”,并以此稳定市场预期、释放推进经济结构调整的坚定信号,所以,面对经济增速和财政收入增速的“双换挡”,我们必须坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策。以财政政策和货币政策的稳定,为市场的自我调节留足必要空间、提供有利条件,为市场在资源配置中充分发挥基础性作用提供重要保障。高培勇

  (作者为中国社会科学院学部委员、财经战略研究院院长)

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