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2019年12月06日 星期五

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民用机场建设运营一体化模式初探

  回顾我国机场建设的实践情况,由于多方面因素所致,机场建设容易造成与机场运营脱节、运营不顺畅等矛盾和问题。如何对机场建设这一项投资大、任务重、筹资难、技术高、管理协调难和风险极高的特殊工程项目进行科学有效的管理并增加经营收益,这是我国机场业持续研究和实践的一大课题。

  □马力

  随着经济社会的快速发展,航空运输需求增长迅猛,我国民航事业得到长足的发展。

  截至2012年,我国境内民用航空(颁证)机场已达到183个(不含香港和澳门),其中定期航班通航机场180个。“十二五”期间,我国民航业基础设施建设达到4250亿元,将新建机场56个,迁建机场16个,改(扩)建机场91个。机场建设为机场安全运行和可持续发展提供了重要的基础资源保障,为民航事业和经济社会的发展作出了重要贡献。

  从国民经济角度来看,机场建设对国家和地方经济社会发展的贡献显著;但从财务管理和经营分析角度来看,机场建设形成的设施设备资源的价值如何挖掘潜力并取得长期收益却是需要破解的难题。回顾我国机场建设的实践情况,由于多方面因素所致,机场建设容易造成与机场运营脱节、运营不顺畅等矛盾和问题。

  如何对机场建设这一项投资大、任务重、筹资难、技术高、管理协调难和风险极高的特殊工程项目进行科学有效的管理并增加经营收益,这是我国机场业持续研究和实践的一大课题。本文将针对机场建设与运营脱节的问题,结合国内外部分机场的实践,初步探索机场建设一体化的解决方案。

  机场建设运营一体化具体体现为:前期规划建设与后期运营、前期投融资与后期经营要相协调;机场未来运行维护、其他交通体系接驳、绿色低碳规划相兼顾;机场主业运行和辅业保障、商业设施和非航收入相统筹;综合考虑机场发展和经济效益,致力于建成安全、优质、高效、绿色、廉洁的工程,实现机场建设运营成本低、运行效率高、经营效益好、可持续品质化发展的目的。

  基本策略

  在传统模式中,大多数机场依据“航空业务量预测—建设需求—建设内容与规模—建设方案和投资”的业务需求流程,按基本建设程序组织建设;而机场管理机构在建设前期和过程中介入很少,后期因移交的需要,比较关注建设设施的功能和运行,但又很少提出系统的标准和操作方案,移交接收后通常要根据运营需求再次开展适应性改造。这既浪费了建设资金,又增加了运营成本,不能实现双赢。

  为此,要实现机场建设运营一体化,需要从机场安全运行和经营角度满足若干需求,对业务需求流程进行优化。在一体化模式中,机场建设机构的建设与运营职能并重,与机场管理机构形成联合工作机制,实施建设统一协调管理;机场管理机构主要职能是实施安全运营统一协调管理,提供公共基础设施运营服务。

  机场建设要遵循国家经济发展规律,坚持率先发展、安全发展和可持续发展,落实创新驱动发展理念。抓住和运用经济发展规律的有利条件,逆规律建设,适时调整机场建设步伐。机场规划要以人为本。以客户需求为导向,充分体现人性化的设施、功能、流程、建筑文化和服务体验,确保机场后期运营更安全顺畅、便捷高效、贴心愉悦。机场规划要统筹兼顾。对接国家和民航行业规划,从大区域发展、机场群协同、综合交通体系、枢纽网络结构的角度来进行机场的布局、功能、规模、交通的综合规划。机场规划要互动融合,构建以机场为核心的城市综合交通运输网络。规划并参与建设航空物流、空港保税区及空港生活城等周边配套设施。要特别重视机场土地资源的战略价值,争取规划主导周边临空产业、临空经济区的建设开发。

  实施建设运营一体化,需要清晰理清三种关系,即:建设与运营的关系、机场建设机构与机场管理机构的关系、机场建设机构与其他运营单位(航空公司、空管、联检单位、驻场单位等相关利益方)的关系,关键是要对建设与运营实行统筹协调管理。

  项目决策和规划设计等前期建设要以满足机场运营的目标、任务和功能需求为导向,吸取以往成功的建设经验和运营经验,以提高管理效益为前提,统筹考虑机场运营的要求、标准和方案,实现设施设备资源的合理配置和运行安全高效。工程施工和设备采购安装中要充分考虑设施运行维护的专业化及运输维护成本的节约。

  《民用机场管理条例》已把机场定位为公共基础设施,明确了地方政府在机场建设、运营和发展方面的主体责任。加强与政府主管部门的沟通和协调,争取最大限度提高机场建设项目的政府资本金比例,干线机场大型建设项目资本金要达到40%以上,支线机场项目原则上落实全额资本金。

  统筹考虑机场建设融资和经营一体化,实现设施资源运营效益最大化和有利于投资主体多元化。

  促进机场公共基础设施的政策归位,充分争取各级政府在机场建设、运营等方面给予土地优惠、税费减免(返还)、财政补贴、贷款贴息等支持和优惠政策,以及土地、特许经营权等长期性资源支持,总体改善机场收益性。

  建设绿色机场实现机场可持续发展,是建设运营一体化的建设新理念本质要求。在机场建设项目全寿命周期内,需要一体化贯彻低碳、节约、环保、科技、人性化、资源节约、环境友好、运营高效等绿色理念,高效率地利用各种资源、最低限度地影响环境,将工程建设和日后运营综合起来考虑实现最佳的绿色低碳目标。

  关键路径

  要以运营为导向,加强项目前期预测研究和规划设计。项目决策阶段应科学预测并设定规划建设目标。要结合国民经济及业务发展实际,多维度考虑各类因素,客观预测航空业务量增长,进而确定合理的远期、近期目标,并应同步开展经济效益分析,这是决定建设规模及投资配置的基础。项目决策阶段应同步开展建设运营模式研究。邀请航空公司等潜在用户直接参与,制订最佳运行模式以配置最优资源方案,将研究成果作为指导后续规划设计的基础数据。

  加强规划及设计优化是项目前期阶段的重中之重。建设项目最终要通过运营的实践检验,设施功能完备、运行流程合理、运营成本节约环保等因素必须在项目规划设计阶段重点落实。要善于运用价值工程方法。对调研的运营需求进行分析论证,综合投资、工期及技术因素,将其有效落实到规划设计中,努力实现项目全寿命周期成本最低、效益最大的目标。在规划设计阶段通过优化设计对运营效益最大化取得明显成效的案例很多。

  要以运营为导向,强化运营单位直接参与建设过程管理。在工程实施过程中,建设单位要通过工程招标、集中采购、合同管理、造价咨询、全过程跟踪审计等有效管理手段实现建设成本控制。在系统设备功能配置、技术参数、设备选型、节能绿色环保材料应用等方面,更要充分听取运营单位意见;邀请运营专业人员参与设备采购和工程招标评标工作;在满足基建程序前提下,对不满足运营需求的内容及时优化调整;委托运营单位提前介入系统设备安装、调试、试运行和预验收等工作;组织开展使用及维护培训工作,为工程移交和运行做好准备。建设单位以运营需求为导向,及时发现并解决问题,不断优化设计和调整施工组织,平衡好项目投资与运营成本关系,最大化减少设施设备投产后的再改造。

  建设单位还应与运营单位密切配合,全面采取和落实运行安全、空防安全和施工安全等措施,探索高效的不停航施工管理模式。探讨大、中型航站楼建设的科学、系统、精细化管理方法,确保建设过程中有效落实设计优化、综合交通、管线综合、IT先行、风险管理等重要措施。

  要以运营为导向,提前介入项目验收、移交及试运行。建设单位专业技术骨干熟悉工程、设备和流程,在工程竣工时要尽早充实到运营单位的关键运行岗位,参与主功能系统的运行,确保顺利交接。建设单位应与运行单位有效配合,预先制订项目验收和资产移交方案并组织实施。试运行阶段,建设单位要组织施工、监理等相关技术人员保驾护航。

  保障措施

  为确保上述各阶段重点工作有效落地,实现建设运营一体化应采取以下几方面保障措施:

  1.搭建建设者与运营者共同参与的、专业化的机场建设机构。运营者要有效参与建设,接收者提早介入建设。建设专业技术骨干最好从运营人员中选拔,参与建设后再回到运营中去,相互渗透、相互融合。

  根据建设运营一体化业务需求流程,机场建设机构可被赋予研究制定运营目标、任务、要求的职能;可被赋予统一协调建设的管理职能,协调管理航空运输企业及其他驻场单位等运营主体的设施建设。

  2.建设单位和投资主体组成的业主平台和相关运营单位组成的用户平台要形成联合工作机制和紧密协调机制,使运营单位等用户全过程持续参与工程建设的协调合作。实现专题协调,加强信息通报,确保信息传达的及时性和准确性,构建无缝化沟通交流平台。

  例如:芝加哥航空局(CDA)构建了包含芝加哥航空局、奥黑尔机场现代化规划(OMP)、规划管理部门、航空公司、项目经理、总工程师、设计团队、质量检测机构、承包商等在内的管理结构。

  3.采用“FiDIC条款+行政指挥+项目承包”、代建项目管理等机场建设先进管理模式,深化关键环节管控,加强精细化管理。科学组织实施项目后评价,充分综合运营单位评判结果,及时将考评结果反馈相关建设管理单位,总结经验、系统梳理,不断改进建设运营一体化模式。

  (作者单位:首都机场集团公司)

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