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2021年01月26日 星期二

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中国参与北极事务应多管齐下

  2013年5月15日,北极理事会第八次部长级会议上,吸纳中国等国成为北极理事会正式观察员。中国自2006年提出申请至今已经走过了7个年头,或许是道路的艰难,使中国人对这个得来不易的成果欢欣鼓舞。然而,由于北极理事会对非北极国家参与其中有着严格的限制,中国参与北极事务的前景如何还有待观察,为此,中国不应操之过急,先从基础性工作做起,利用现有的国际法和国际机制,加强与北极各国的经济交往以及北极环境保护、科考等方面的合作,加强与北极原住民之间的合作,通过这种方式逐渐加大对北极各国的影响力,待时机成熟之际,一切便水到渠成。

  面对可持续发展问题北极理事会应运而生

  1990年代以来,面对北极地区环境变化、资源纠纷等日益复杂的局势,国际社会虽反应强烈,但行之有效的解决措施却乏善可陈。在这种情况下,在国际法领域日益活跃的软法规范发挥了相应的补充作用。其中影响力最大、最具代表意义的就是在1991年第一届保护北极环境部长 会 议 上 通 过 的 北 极 环 境 保 护 战 略(A EPS)。

  1991年6月14日,北极八国在芬兰罗瓦涅米签署了《北极环境保护宣言》。宣言促成了保护北极环境的系列行动,即北极环境保护战略。该战略提出,今天环境污染已不再局限于政治边界内,任何国家都无法独自应对北极地区的环境威胁,北极地区环境问题的解决需要广泛的合作。宣言建议成员国在北极各种污染数据方面实现共享,共同采取进一步措施控制污染物的流动,减少北极环境污染的消极作用。宣言提出将定期召开会议,评价计划进度,相互交流信息。

  A EPS的工作计划通过其四个工作组实施,分别是北极监测与评估(A M A P)、北极海洋环境保护(PA M E )、北极动植物保护(C A FF)和突发事件预防反应(E PPR )。在A EPS实施过程中,国际合作关注的重点从环境保护开始逐渐扩展至其他相关领域,尤其重视可持续发展,并最终推动了北极地区政府间组织———北极理事会的形成。

  1996年9月16日北极八国在加拿大渥太华举行会议,宣布成立北极理事会。北极理事会成立后,原先A E PS的工作四个工作小组被继承下来,当年又新设了可持续发展(SD WG )工作组,2006年北极理事会又赋予了已经在执行的消除北极污染行动计划以工作小组的地位(A C A P),形成了当前六个工作小组的工作机制。北极理事会的成立,在一定意义上实现了包括美、俄在内的北极八国在该地区的实质性合作,彻底改变了冷战时期的军事对抗局面。

  北极理事会成立时,宣布其宗旨是主要关注临近北极的政府和原住人口所面对的问题,致力于北极地区的环境、社会与经济的可持续发展。因此其关注对象比原先的北极环境保护战略在活动范围方面大大扩展,涉及到广泛意义上所有的北极事务,而前者主要是应对北极地区日益严重的环境问题。

  目前,北极理事会的成员国包括环北极8国:芬兰、瑞典、挪威、丹麦、冰岛、加拿大、美国、俄罗斯;6个北极本地社群代表在北极理事会中有永久参与方,这些代表包括阿留国际协会、北极阿撒巴斯卡议会、哥威迅国际议会、伊努伊特北极圈会议,俄罗斯北方土著人民协会和萨米理事会;21个永久观察员,包括12非北极国家和9个国际组织,前者包括法国、德国、荷兰、波兰、西班牙、英国以及刚刚获得永久观察员身份的中国、印度、韩国、日本、新加坡、意大利,后者为北极议会人、世界自然保育联盟(IU CN )、国际红十字会、北欧理事会、北方论丛、联合国环境规划署、联合国开发计划署和一些非政府组织如:世界驯鹿人协会、北极大学和世界自然基金会北极规划小组。

  总体而言,北极理事会的成立提升了北极地区国际治理的制度化程度,促进了北极地区国家之间的合作、科技交流与可持续发展,是当前国际社会北极治理的核心组织。

  环北极8国主导北极理事会为约束非北极国家设计“紧箍咒”

  在组织形态上,北极理事会是典型的金字塔式国际组织。位于金字塔顶端的永远都是环北极8国,有关北极地区的一切决策都由这8个成员国作出,其他非北极国家或非国家行为体不可能成为正式成员;位于正式成员下方的是永久参与方,其条件是:组织的主体必须是北极地区的原住民;应该是居住在一个北极国家以上的原住民;或者是一个国家内有二个或二个以上的原住民团体。永久参与方可以参与理事会的所有活动和讨论,理事会的决议也应事先咨询他们的意见,但他们没有正式投票表决权;位于金字塔底端的是观察员,可以分为永久观察员和临时观察员(一次性的),它们的身份是非北极国家,也可以是全球或区域的政府间国际组织、议会间组织以及非政府组织。观察员的权利更小,它们只可以出席会议和参与讨论,但没有表决权,而且理事会的决议也不需一定要事先咨询他们的意见。

  北极理事会这种金字塔式的等级结构形态是北极八国在北极理事会主导地位的真实反映。在这种权力结构下,成员国垄断在北极事务上作决策的权力。而作为观察员的其他国家和组织则仅有参与讨论的资格,无任何表决权力。北极理事会向区域外国家和非国家行为体开放的这种有限参与权,实际上是让区域外国家或非国家行为体承认和衬托北极理事会在讨论北极事务上的主导地位。

  部长级会议是北极理事会决策机构,每两年召开一次。高官会是理事会执行机构,每年召开两次会议。其8个成员国轮流担任主席国,任期两年。北极理事会的主要事务是由临时成立的秘书处负责,理事会所有决定都需要八个正式成员的一致同意,这条规则适用于所有北极理事会框架下的会议,包括高官会和各个工作小组及项目会议。2013年1月22日,北极理事会常设秘书处成立,这结束了北极理事会由轮值主席国设立临时秘书处的局面,标志着北极理事会这一重要的北极事务对话机构从此有了常设机构,北极治理向机制化、正规化迈进。

  北极理事会在成立之初,要想成为其观察员是非常容易的事,因为那时的北极问题没有现在这么“热”,加入者寥寥无几。但是随着全球气候变暖和资源日趋紧张,北极地区炙手可热。很多国家和国际组织都试图成为其观察员,但是北极理事会却没有明确的章程规定哪些国家和组织可以成为观察员,哪些不能。因此,2011年5月12日北极理事会努克会议发布《北极高官报告》,对北极理事会“永久观察员”的标准做出规定:观察员必须承认北极国家在北极的主权、主权权利和管辖权(以下简称“三个必须承认”),因此而大大提高了北极理事会的准入门槛。

  中国海洋大学郭培清教授指出“三个必须承认”在理论上不具有合法性,在实践中也不具有操作性。北极国家主张的历史性权利原则和扇形原则都存在很大的争议,才导致了历史上和当前北极国家之间的领土争端;对那些领土存在争端的地区,非北极国家应该承认为哪个国家的领土呢?再如,第三个管辖权属于国内立法,是指国家对于外国人在该国领域外侵害该国的国家和公民的重大利益的犯罪行为有权行使管辖。正常情况下,各国应该尊重彼此的管辖权,但因为北极地区的主权和主权权利都存在问题,承认这一权利,意味着认可北极国家的国内法在北极的扩张“三个必须承认”是北极国家设计的约束非北极国家的紧箍咒。

  尽管北极理事会成立后,其在职能方面相较于《北极环境保护战略》有较大的拓展,涉及了北极地区的政府、原住民的环境保护和经济发展,但由于其在成立之后相当一段时间内,在机制上存在着明显的缺陷,例如没有刚性法律的约束;参与方及其权利的有限性;没有常设机构;其运作仅依靠项目驱动;没有机制性的资金来源;等等,这在很大程度上制约了理事会的职能,使其除了定期出版一些研究报告以外,在实际操作层面,比如北极地区的环境保护和经济开发与管理等领域,没有实质性作为。

  由于北极理事会面临着在执行层面的巨大挑战,尤其是2008年在伊鲁利萨特举行的北冰洋沿岸五国外长会议上,其作为处理北极事务最主要论坛的地位也被质疑;与此同时,随着全球气候变暖,世人越来越关注北极地区,环北极8国开始考虑加强北极理事会组织建设,2013年成立秘书处就是一例;增强其职能,并制定一些具有约束力的法律文件,如2011年的《北极搜救协定》以及即将签署的《防止与应对溢油协定》,是北极理事会成立15年来第一个正式的具有约束力的国际条约。该协定的宗旨是通过确认每一成员国在其管辖范围内的责任以及确立各国在紧急情况下进行合作的程序,以加强北极地区航空和海上搜救的合作与协调。2013年5月,又出台了第二个具有法律约束力的正式条约,即《北极海洋石油污染应急合作协议》,协议的主要目的是防止和应对北极地区的石油泄露。北极理事会通过这一系列的组织建制和职能提升,正在将自身从一个政府间高级论坛转变为政治决策型的国际组织。

  观察员权利有限中国参与其中利弊参半

  北极理事会是北极地区治理中最重要的组织机构,非北极国家将能否成为其正式观察员作为参与北极治理的重要标志;而由于种种因素,中国对北极事务的参与度还很低,对北极问题的研究也才起步,在北极论坛和相关国际会议上很少能看到中国人的身影;这些因素加在一起导致了中国对北极理事会正式观察员的身份寄予了厚望。

  中国早在2006年底就提出申请成为北极理事会永久观察员,2007年作为临时观察员参与理事会活动。但由于北极八国中有些国家对扩大观察员数量存在疑虑,2009年和2011年的部长级会议上,接纳中国成为永久观察员的决定两度被推迟。这次中国终于成为理事会的正式观察员,愿望达成。中国成为正式观察员,就目前而言,仍然是利弊参半。

  诚然,北极理事会目前正处在由原先的政府间高级论坛向正式的国际组织转变的过程中,各种规章制度都在紧锣密鼓的建设中,理事会的职能亦在日益强化的情况下,趁理事会还未完全固化之前尽早加入其中,共同参与理事会的组织建设,对中国以后参与北极地区的活动更加有利;如果等到一切组织建设都完毕之后再加入,恐怕会错失良机;尤其是在日本、韩国、印度、欧盟等都积极主动提出申请的情况下,中国当然不能落后。

  但是,我们也不能对正式观察员身份寄予太高的期望。目前北极理事会的门槛极高,而且北极理事会观察员的权利相当有限,也就是“观察”会议“预先”了解会议信息,坐在北极理事会会议后排旁听会议内容,接收文件。经得主席同意,可以发言,或提交书面材料,或者就讨论的问题提交文件和主张观点。实际上在北极理事会中,观察员获准交流的机会并不多。在北极高官会上,观察员国的代表都很少获得允许发言的机会,更不要说北极理事会两年一度的部长会议了;而且北极理事会的各种信息资料都可以从其官网上获得。有人作了形象的比喻,北极理事会的高官和部长级会议就像一桌盛宴,但你坐在旁边只有看的份儿,却没有下筷子的机会。因此,中国还是要另辟途径,多管齐下,参与北极地区的活动。

  (作者系同济大学极地与海洋国际问题研究中心副主任)

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