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2019年10月24日 星期四

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李军鹏:新时期我国公共服务体系建设的目标与对策

  一、我国公共服务体系建设的新形势与新要求

  进入21世纪的第二个十年,我国面临着新的经济社会发展形势,要求进一步加快我国公共服务体系建设。

  第一,我国从下中等收入国家步入上中等收入国家行列、并将发展为高收入国家的新形势,要求通过完善公共服务体系进一步促进发展,为经济社会发展创造良好环境,为我国成为中等发达国家提供保障。2010年,我国的人均GDP达到了4481美元,按照世界银行的分类标准,已进入上中等收入国家的行列。综合考虑我国的经济发展速度、人民币兑美元汇率的变动、人口增长等情况,预计我国将于2030年左右进入高收入国家门槛,并将于2050年前后达到高收入国家平均水平即成为中等发达国家。国际经验表明,从上中等收入国家发展为高收入国家,要比从低收入国家发展为上中等收入国家更为困难。在由上中等收入国家迈入高收入国家的过程中,最关键的问题是避免陷入“中等收入陷阱”,我国陷入“中等收入陷阱”的主要风险来源于收入分配恶化。因而,我国必须扭转当前收入差距持续扩大的趋势,大力投资于基本公共服务体系建设,建立有效的社会安全网,推进教育、医疗、养老保险、保障住房等基本公共服务在地区和城乡间的均等分配。

  第二,我国从传统农耕社会走入现代城市社会、并将进入城市文明占主导地位的发展阶段,要求加快推进城乡一体化与公共服务一体化、网络化。我国城镇化的加速发展,对加快完善覆盖城乡的基本公共服务体系提出了新的更高要求,不仅要求拓展基本公共服务均等化覆盖的广度和深度,同时要求建立城乡一体化的基本公共服务体制,推动城镇化跨越发展。

  第三,我国社会主义市场经济体制的不断完善,要求全面加快公共服务体系建设,使经济发展与公共服务体系建设相互促进、相互协调。当前,我国进入全面建设小康社会的关键阶段,市场化、工业化、国际化深入发展,我国已进入经济转型关键时期、城乡一体化突破时期、生态环境优化时期和民生保障提升关键时期,加快转变经济发展方式、加快公共服务体系建设成为经济社会领域的一场深刻变革。这就要求我们加快建立健全基本公共服务体系,缩小初次分配造成的不平等,减少绝对贫困,为经济平稳较快发展创造良好的社会环境。

  第四,我国从生存型阶段转向发展型阶段,要求坚持以人为本,推动科学发展、幸福发展,提高人民群众的幸福指数。加快发展方式转变,形成内生增长动力,要求加快推进基本公共服务均等化,在建设覆盖全民的公共服务体系上取得重大突破,提高基本社会保障水平,从而极大地增加居民预期的稳定性,减少预防性储蓄,促进消费,扩大内需。完善公共服务体系,使全民吃得放心、住得安心、学有优教、老有善养、病有良医,将极大提高人民群众的幸福感,加快“幸福中国”建设。

  第五,我国社会主义民主政治不断发展的新形势,要求加快落实公民的宪法权利,保障公民的公共服务权利。社会公平正义、共同富裕是社会主义政体价值观的核心,也是实现公民经济、社会及文化权利的重要途径。2009年,中国着手撰写《经济、社会及文化权利国际公约》第二次履约报告,必将向世界展示中国推进基本公共服务均等化、完善公共服务体系的最新成果。

  二、我国公共服务体系建设的基本评估

  改革开放以来特别是党的十六大以来,我国政府不断完善公共服务职能,加大公共服务投入,在公共服务体系建设方面取得了长足进展。但客观地看,也还存在着许多突出的矛盾和问题。

  第一,公共服务的制度体系基本完善,但基本公共服务均等化、一体化的进程发展迟缓。我国在义务教育、社会保障、医疗保障、住房保障方面的制度建设不断完善。以社会保障制度建设为例,我国于2003年开始建立新型农村合作医疗,2007年建立农村最低生活保障制度,2009年启动新型农村养老保险试点,2010年通过了《中华人民共和国社会保险法》,社会保障的制度框架初步形成。然而,由于干群区隔、城乡区隔、所有制区隔,我国基本公共服务体系也体现出了不同人群不同制度、不同保障水平的差别,出现了基本公共服务“碎片化”的现象。我国医改起步以来,农村居民和部分城市居民的保障水平有了明显提高,但还不及职工和事业单位的保障水平。我国进行新农保试点的地区已经参保了1.43亿农民,其中有4000多万老年农民已经领到了由政府发给的每月最少55块钱的基础养老金,起步只有每月55元,与城镇养老保险待遇相差巨大。此外,大批农民工虽已被计入“城镇化率”,但因为户籍身份的不同,常住、就业稳定的农民工在社会保障、子女教育、医疗卫生、政治参与、城市社区融入等方面享受不到与城市原居民同等的公共服务权利,仍然很难被纳入城市公共服务体系。城乡分治的二元户籍制度以及固化其中的公共服务制度,已成为农村人口向城镇转移的制度性障碍。公共卫生、义务教育等领域以地方财政投入为主的制度安排,也造成地区间基本公共服务的差异加大,县乡(镇)两级政府承担的农村公共服务供给严重不足。

  第二,公共服务体系的各个子系统不断完善,但公共服务体系的各个组成部分之间发展不均衡,特别是公共住房保障、养老保险体系发展缓慢。通过强化政府基本公共服务职能,我国义务教育、最低生活保障、医疗保险等公共服务子系统不断完善。以义务教育为例,到2009年底,全国普及九年义务教育人口覆盖率达99.7%,小学学龄儿童净入学率达99.4%,初中毛入学率达到99%,高中阶段毛入学率达79.2%。我国已初步形成了基本公共服务体系,包括义务教育、多种基本医疗保险、多种养老保险、住房保障、低保制度等。但是,我国基本公共服务的内容、结构不全,保障水平不高;公共住房保障体系建设刚刚起步,认识尚未统一;养老保险的覆盖面还较窄,还不能有效满足改善和保障民生需要。

  第三,公共服务覆盖面不断扩大,但离惠及全民还有相当距离。基本公共服务均等化的重要任务之一就是扩大公共服务的覆盖面,使之普惠城乡居民。例如,我国覆盖城乡全体居民的基本医疗保障体系已经初步形成,已覆盖12.6亿多城乡居民,使中国成为基本医疗保障覆盖人口最多的国家,其中全国职工医保和城镇居民医保参保人数达到4.32亿,新农合参合人数达到8.34亿。但是,我国公共服务的主要体系,尚未实现全民覆盖。例如,作为中国新兴工业阶级代表的农民工群体,还远未享受到基本公共服务。据《中华人民共和国2010年国民经济和社会发展统计公报》数据,2010年全年农民工总量为24223万人,农民工参加基本养老、基本医疗、失业、工伤保险人数分别仅为3284万人、4583万人、1990万人、6329万人。数目庞大的国内劳务派遣员工,也未享受到平等的基本公共服务的覆盖。我国养老保险的覆盖面也较窄,到2010年底,全国养老保险参保人数仅为2.5673亿人,新型农村社会养老保险人数仅为1.43亿人。

  第四,公共服务财政投入不断加大,但与中上收入国家的平均水平、特别是与高收入国家的水平相比,仍然有较大的差距。在公共财政体制建设的过程中,我国不断优化财政支出结构,大幅度增加公共服务投入,为公共服务体系建设提供了有效支撑。2010年,全国财政教育支出达12450亿元,医疗卫生支出达4745亿元,社会保障和就业支出达9081亿元,文化体育支出达1528亿元,住房保障支出达2358亿元。我国公共服务支出尽管有了较大提高,但与中上收入国家的平均水平相比,仍然有较大的差距。例如,我国2009年国家财政性教育经费占GDP的比例为3.59%,而2007年上中等收入国家公共教育支出占GDP比重的平均水平为4.5%,高收入国家为5.1%。

  第五,政府公共服务能力有了很大提高,但总体上还不能适应快速增长的社会公共需求。人民群众对基本公共服务的需求日趋多样化,对公共服务质量的要求越来越高,而我国基本公共服务体系总体上还不能适应需要,公共服务基础建设薄弱、人员配备不足、能力建设滞后的问题十分突出,迫切需要加大改革力度,大力提升服务能力。此外,随着公共服务资金量不断增加,对资金使用的监管要求也不断提高,而社保等公共服务资金投资不规范、监管不力的问题日益突出,迫切需要加以规范。

  三、我国公共服务体系建设面临的挑战与优势

  建设这一世界最大的公共服务体系,主要面临如下挑战:

  第一,城市化快速发展的挑战。2010年,我国城镇化率达到47.5%,未来几年将出现城镇常住人口超过农村人口的转折点,到2015年,我国城镇化率将超过51.5%,并将于2050年达到70%左右。据估计,城市每新增一名人口所需新增公共基础设施及其它投资总额约为1.5万元。[1]而我国目前市政公共设施发展迟缓,城市生活垃圾处理率低,在50%的垃圾处理率中只有10%达到无害化处理。[2]城市化的不断发展,要求不断完善公共基础设施、医院、学校等公共服务设施。同时,城市化的快速发展,也要求加快各项公共服务与社会保障政策的统一和衔接,从体制和制度上消除影响劳动力合理流动的障碍。

  第二,人口老龄化与高龄化的挑战。2010年底,我国60岁及以上的老龄人口达1.7亿,占总人口的12.8%,已经进入人口老龄化快速发展的国家行列。预计到“十二五”末期,我国超过60岁的老年人将达到15%,到2030前后将进入人口老龄化高峰,人口老龄化对养老保险和医疗保险基金支出影响巨大。据联合国所做的世界人口展望估计,中国2020年老年人口比重将达16.7%,2030年达23.4%,2050年将达31.1%,人均预期寿命将达79.3岁,其中,高龄老人比重将提高到23%。由于高龄老年人在供养、医疗、居住和生活照料等方面远比低龄老年人困难、复杂得多,我国高龄化速度超过老龄化速度也将对公共服务与社会保障制度形成巨大的压力。

  第三,公共服务供需矛盾的挑战。主要是:民众公共服务需求急剧增长与政府公共服务不足、公共服务资金需求增长与政府保障资金不足、民众诉求增长与公务员能力不足等“三个落差”。

  但是,我国公共服务体系建设也具有许多优势,特别是具有一些资本主义国家不具备的优势。

  第一,经济平稳增长、消费升级、国家财政收入的快速增长为加快完善公共服务体系奠定了强大的基础。初步核算,2010年我国国内生产总值397983亿元,比上年增长10.3%。2006年至2010年,我国经济平稳较快发展,国内生产总值年均增长11.2%,按现价计算则年均增长16.6%。2006年全国财政收入约4万亿元,到2010年达到83080亿元。经过30多年的改革开放,我国的经济总量已经达到世界第二的规模,基本财力完全足以解决当前基本公共服务供求等一系列社会矛盾。

  第二,国有资产收益对完善公共服务体系提供了强大支撑。国有资产收益主要体现在国有企业的利润、上缴税收,以及国有土地转让收益。从本质上讲,国有资产收益是属于全体人民的共同财产,是保障基本公共服务的主要支柱,这是资本主义国家所不具备的条件。2010年,我国国有企业累计实现营业总收入303253.7亿元,累计实现利润19870.6亿元,应交税费25316.8亿元。2010年,全国土地出让成交总价款2.7万亿元,同比增加70.4%。

  第三,社会主义制度的本质属性、统治主客体与治理主客体的一致性、人民共和国宪法所具有的政治合法性,决定了完善公共服务体系的强大动力。推进基本公共服务均等化、实现社会公平与共同富裕,是社会主义本质与宗旨之所在,也是我们政权合法性的根据。

  四、我国公共服务体系建设的战略目标与基本任务

  与我国2050年成为中等发达国家的经济社会发展总目标相适应,我国公共服务体系建设的总目标是建设中国特色的福利社会;到2050年时,我国公共服务体系的完善程度、服务水平、主要指标均达到中等发达国家水平或高收入国家平均水平,形成一种制度化的、完善的、覆盖全民的公共服务体系。这一水平比欧洲福利国家低,比美国等国家略高。与我国2020年全面建设小康社会的目标相适应,我国公共服务体系建设的中期目标是建立健全公平公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系,实现基本公共服务均等化;到2020年时,我国公共服务体系的完善程度、服务水平、主要指标达到上中等收入国家较高水平。在“十二五”期间,我国公共服务体系建设的近期目标是:逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系;到2015年时,我国公共服务体系的完善程度、服务水平、主要指标均达到上中等收入国家平均水平。

  为逐步实现我国公共服务体系建设的战略目标,要加快公共服务体系建设与改革步伐,为2050年我国建成中等发达国家水平的公共服务体系奠定坚实基础。

  第一,形成中国特色的公共服务模式。根据中国人口总量和就业人口总量巨大、人口高龄化和老龄化、城市人口激增的特有国情,中国特色的政府公共服务模式包括四个方面:以加强政府社会性公共服务为重点,建立社会性公共服务支出为主体的公共服务支出模式;以优先发展科技教育公共服务为重点,建立科教优先的公共服务增长模式;以人人都享有基本公共服务、实现基本公共服务均等化为目标,建立“惠及全民、水平适度、兼顾公平与效率”的公共服务消费模式;推进公共服务的社会化,建立“多中心治理”的公共服务供给模式。

  第二,保持国民经济持续稳定增长,稳定发展国有经济,大力发展民营经济与民生经济,使公共服务与经济增长相互促进。我国公共服务体系建设必须建立在国民经济持续稳定增长的基础上,避免出现目前西方国家存在的“消费者过多,生产者太少”的局面。不断发展社会生产力,提高劳动生产率,并在此基础上不断改善民生、完善公共服务体系,是中国发展模式的重要奥秘。在公共服务体系建设中,优先发展战略性提升人力资源水平的公共教育服务体系与公共科技服务体系。加快完善公共教育服务体系,重点要明确将高中阶段教育纳入义务教育、将九年制义务教育延长为十二年制义务教育;修改教育法,将高中阶段教育明确为义务教育;将高中阶段教育义务化、高等教育大众化纳入国家教育发展战略;在未来15年内,每年增加教育特别是高中阶段教育的投资1000多亿元,可使教育公共支出占GDP的比重于2020年达到4.8%,2025年达到5.4%的水平,与高收入国家处于相同的投资强度和发展水平。实施促进科技发展的公共财政政策,加大科技的公共投入力度,增加政府对基础研究和共性技术开发的公共财政资助,提高政府公共科技支出占政府财政支出的比重和占GDP的比重,使财政科技投入增幅明显高于财政经常性收入增幅;要通过加大政府公共科技投入和企业研究与开发投入,使我国研究开发(R&D)经费占GDP的比重到2020年时达2.5%左右。

  第三,完善公共服务门类,拓展公共服务层次,完善公共服务体系。当前,根据我国社会公共需求的变化,要重点研究和解决如下公共服务体系:①加快完善养老保障体系。实现新农村养老保障体系的全面覆盖,制订实施城镇非就业居民养老保障制度,并逐步实现城乡居民养老保险制度的统一;改革与完善公职人员基本养老保险制度、职工基本养老保险制度度和城乡老人津贴制度。在养老保障制度全覆盖的基础上,建立统一的国民年金制度,实现基本养老金的全国统筹。②加快完善公共住房保障体系。成立“国家住房建设发展局”,作为住房和城乡建设部下面的执行机构,专门负责制定全国公共住房建设计划,并负责公共住房的建设、管理与维护,使政府在房地产供给方面起主导作用;同时,完善公共住房政策,保证公共住房的土地低成本划拨使用,保证公共住房的合理分配和有效管理;改变目前土地出让金使用范围过泛、监督不便的局面,设立土地基金,使土地出让金封闭运营,土地出让净收益主要用于发展公共租赁住房。完善公共住房体系是一项稳定、长期的战略任务,应以覆盖全体国民的1/4为发展目标。③加快完善公共医疗卫生服务体系,建立覆盖全民的公共卫生和基本医疗保障制度。加大对公共卫生事业的财政投入,使公共医疗卫生支出占GDP的比重逐步达到中等收入国家3.1%的水平;深化医疗保障制度改革,建立覆盖城乡居民的基本医疗保障制度,逐步形成包括基本医疗保险、商业医疗保险、社会医疗救助等多层次的医疗保障体系。

  第四,加快扩大公共服务的覆盖面,实现主要公共服务的全民覆盖。重点做好农民工、非公有制经济组织从业人员、灵活就业人员、农民参加养老保险、医疗保险的工作。近期要有针对性地使基本公共服务投入向农村倾斜、向基层倾斜、向落后地区倾斜、向困难群体倾斜,建立健全城乡、不同地区和社会群体多层次的公共服务体系,使基本公共服务加速覆盖广大居民。在全面覆盖的基础上,不断提高保障水平,将农村居民和农民工纳入城镇基本公共服务体系,实现城乡基本公共服务制度衔接和制度统一,全面推动城乡基本公共服务均等化普遍覆盖,基本实现基本公共服务均等化。适应城市人口快速增长的趋势,不断提高市政公用设施的覆盖面,提高公共交通、供水供电供气供热、污水处理与垃圾无害化处理等公共服务设施建设水平,完善教育、文化、医疗设施等公共服务水平。

  第五,加快公共财政支出结构调整,进一步支持公共服务体系建设。公共财政要加大对社保、教育、住房保障、医疗、公共安全、公共环境等民生支出的投入,大幅度提高政府公共服务的总量与质量,使公共教育支出、公共医疗卫生支出、社会保障支出占GDP的比重逐步达到上中等收入国家水平。中央政府要统筹全国各地基本公共服务均等化,制定全国统一的基本公共服务标准、明确内容,确立相应的财政转移支付体系,推进税收返还、一般性转移支付、专项转移支付制度改革,加大对财力薄弱地方政府的财政转移支付规模和力度,解决财政能力的区域差异问题,实现区域平等。合理划分各级政府的基本公共服务职能,中央政府应将养老保险、医疗保险逐步界定为中央政府专有职能;社会福利与最低生活保障应作为省级政府专有职能;义务教育主要由中央政府与省级两级政府承担支出责任。当务之急是强化省级政府在义务教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务领域的支出责任。加快建立健全由公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算组成的有机衔接、完整透明的政府预算体系,全面取消预算外资金,把政府所有收支全部纳入预算管理。进一步上调国有资本收益收取比例,将更多的国有资本收益用做民生改善及提高。严格控制一般性支出,严格控制行政成本增长幅度,推进服务型、节约型政府建设。

  第六,加快推进公共服务改革,提高公共服务绩效。提高财政管理的科学化、精细化水平,通过推行支出绩效评估、加强监督管理等措施,不断提高财政资金使用效益。加强对公共服务与社会保障资金的监管,建立管理者与运营者分离、相互监督的运营机制。建立公共服务指标体系与幸福指数体系,对民生保障问题进行动态监控与预警。提高公共服务的统筹层次,实现全国统筹与网络化管理。加强基本公共服务制度建设,完善公共服务体制机制,建立健全民生保障的长效机制。鼓励和引导社会组织广泛参与基本公共服务,强化社区公共服务职能,建立政府主导、市场引导、社会充分参与的多中心治理的公共服务供给机制。

  [参考文献]

  [1]李军鹏.公共服务型政府[M].北京:北京大学出版社,2004.99.

  [2]国务院研究室编写组.十一届全国人大四次会议《政府工作报告》辅导读本[M].北京:人民出版社,中国言实出版社.2011.318.

  (本文选自《国家行政学院学报》2011年第5期)

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