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财政部学者谈改革 称预算执行不力致突击花钱

  • 发布时间:2014-07-15 07:36:37  来源:新京报  作者:佚名  责任编辑:谢凌宇

  

  “改革没有不难的,只有更难。”财政部财政科学研究所副所长、财税学家白景明谈到财税体制改革时说。(记者 浦峰摄)

  -人物简历

  白景明 1960年3月出生。现任财政部财政科学研究所副所长,国务院特殊津贴专家,中国财政学会常务理事。主要研究领域为宏观经济、税制改革、国家预算,目前重点研究税制改革和国家预算。

  著作有《公共经济》《资金市场》《财政与发展》《公共部门经济学》等,在国内报刊发表论文、经济评论200余篇,其中与贾康合作的《县乡财政解困与财政体制创新》一文获第十届“孙冶方经济科学奖”。

  ★对话动机

  税收和财政,就是老百姓俗称的政府收钱和花钱的行为。改革财税体制,让民众的钱更好地为民众谋利,关系每一个纳税人的切身利益。

  经过30年经济高速增长后,目前经济发展和转型在即,相应的财税改革也成为经济体制改革中重要一环。

  6月30日,中共中央政治局召开会议,审议通过了《深化财税体制改革总体方案》。会议指出,新一轮财税体制改革是一场关系国家治理体系和治理能力现代化的深刻变革。

  按照时间表,新一轮财税体制改革2016年基本完成重点工作和任务,2020年基本建立现代财政制度。

  新一轮财税改革三大重点包括改进预算管理制度,深化税收制度改革,以及调整中央和地方政府间财政关系。

  新京报就以上三大改革重点,采访了财政部财政科学研究所副所长、财税学家白景明,向公众解析改革内涵,探究改革空间,寻找改革的方向和途径。

  “改革走到今天,剩下的都是‘硬骨头’,并不是说以前的改革好做,以前的改革也难做。改革没有不难的,只有更难。”财政部财政科学研究所副所长、财税学家白景明接受新京报采访时说。

  在阐述新一轮财税改革的难点和方向时,白景明还谈及目前社会上关注的热点问题。比如部分政府部门年底突击花钱问题,他认为主要原因是预算执行不力。

  对于地方债,白景明认为应防范加速膨胀。对于国税、地税是否该合并的疑问,他认为国税地税分设是合理的。

  收支矛盾越来越尖锐

  需要通过改革把钱用得更好,用到民生迫切需要的地方,用在社会发展最薄弱的环节,起到政府该起的作用。

  新京报:新一轮财税体制改革与此前三次改革有何不同?

  白景明:我国此前经历过三轮财税体制改革:第一轮改革发生在(上世纪)80年代,第二轮是1994年的财税体制改革,第三轮是2000年-2007年的改革。

  首先,新一轮财税体制改革的起点跟以前不同了,包括经济规模、制度和社会结构三个方面。

  从经济规模上看,(上世纪)80年代我国GDP才几千亿,财政收入规模也才一千多亿;1994年我国GDP几万亿,财政收入数千亿;现在我们是全球第二大经济体,去年GDP达到56万亿。

  从制度方面来看,我们已经初步建立了社会主义市场经济体制,民主法制的政治体制以及行政管理体制,这是改革新的制度起点。

  社会结构与以前也有很大不同。以前纳税人是以国有经济为主;现在纳税人的结构变化了,非公经济占有很重要的部分。

  第二,新一轮财税体制改革的目标与以前不同了。1994年的改革目标是配合建立社会主义市场经济体制,围绕经济改革展开。2000年-2007年的改革目标是围绕建立公共财政体系。这一轮改革的目标则是建立现代财政制度。

  第三,新一轮财税体制改革是整体推进,也就是财税领域全方位的改革,包括预算管理改革,税制改革和财政体制改革,这三方面全面推进。前几轮改革的内容都比这次要窄。

  新京报:为什么要进行新一轮财税体制改革?

  白景明:改革主要有两个动因。

  首先,国家财政资金量大了,这就对财政管理提出了新的要求。从世界各国的经验来看,政府管理的资金量越大,矛盾越多,越要提升管理水平,完善制度。

  政府的收入规模和支出规模都增大了,我国今年公共财政预算收入加上政府性基金收入总和差不多18万亿;而公共财政预算支出加上政府性基金的支出总和有20万亿。无论收入还是支出规模都比改革之初放大了几十倍,但收支矛盾越来越尖锐。

  在这种背景下我们需要通过改革把钱用得更好,用到民生迫切需要的地方,用在社会发展最薄弱的环节,起到政府该起的作用。同时通过改革,使我们的收入筹措更加合理。

  第二个动因是财政是国家治理的基础和重要支柱。现在我国正在全面深化改革,全面的改革需要财政改革作为支撑。

  支出挂钩改为据实支出

  支出挂钩会导致财政资金配置的不合理,会造成资源和资金的浪费。所以要据实支出,不搞挂钩。

  新京报:财政部长楼继伟说近半财力被固化,要改为据实安排支出,这个如何理解?

  白景明:财力固化的原因主要是因为很多重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出,涉及教育、科技、农业等7类,比如教育支出要达到GDP的4%,这就属于挂钩。

  支出挂钩带来的一个问题是超标准供应资金,比如一个部门本来有100亿就够了,但一挂钩就在满足需求后多出来一部分资金,多出来的资金就要想办法花,就要多立项。而与此同时,其他部门的钱可能不够用。这实际是一种资源和资金的浪费。所以要据实支出,不搞挂钩。

  支出挂钩的另一个问题就是资金不够,比如某一年,这方面的公共产品供给需求非常大,可能挂钩的数还不够,这也会引起财政资金配置的不合理。所以要根据实际情况安排支出。

  新京报:现在挂钩的这些部门的支出占全国财政支出的47.5%,据实安排支出后,这些部门支出会减少吗?

  白景明:据实支出一定是能满足这些行业正常需求的,至于占比的变化问题要看具体情况。具体到某一挂钩的行业来说,如果这一阶段政府特别强调大力发展,强调加大投入,那么据实支出可能比挂钩提供的资金还要多。

  预算执行不力致突击花钱

  预算批了,执行的时候放松管理,特别松散,这个月该干的事情非要拖到下个月。突击花钱的关键原因是预算执行不力。

  新京报:新一轮改革的第一项就是预算管理制度改革,改革的方向是怎样的?

  白景明:预算改革的方向就是保证资金规范、高效、透明地使用。

  新京报:目前的预算管理存在哪些不合理的地方?

  白景明:首先从全口径预算管理的角度来说,预算管理水平不均衡。现在全国有四本预算,分别是公共财政预算,政府性基金预算,国有资本经营预算和社会保险基金预算。现在这四本预算管理水平不均衡。

  公共财政预算管理得比较好,政府性基金预算和国有资本经营预算的管理都比较粗放,审计出现问题的多是政府性基金。社会保险基金预算更是刚刚建立,以前都是试编。所以管理不均衡是第一个问题。

  第二,支出标准体系还有待完善。支出标准特别重要,无标准的支出是无底洞,标准不合理的支出则是低效率的支出,我们现在的支出标准体系还不健全。

  第三个问题是全程化管理做得还不够。全程化管理不足在于资金一拨了之,没有追踪。比如一个部门立项建楼,国家批了5千万,要2年建成,但拨完款以后就不追踪了。

  第四个问题是预算的编制和执行衔接得不好。为什么出现好多人关心的年底突击花钱?这就涉及预算编制和执行的衔接问题,预算批了,执行的时候放松管理,特别松散,这个月该干的事情非要拖到下个月。所以现在财政部也发文要求加快资金执行的进度,防止资金沉淀。

  “很多重点支出同财政收支增幅或GDP挂钩,使得近半财力被固化,同时也带来了资金浪费现象,未来应该据实安排支出。

  执行松散,是导致年底突击花钱的一个重要原因;完善支出标准及实行全程化预算管理会在一定程度上避免财政资金的浪费和腐败。

  目前地方债总体安全可控,但要防止债务规模加速放大。未来地方政府融资的主渠道是地方政府债券自发自还,同时要通过市场约束地方政府发债。”

  新京报:但不少人认为突击花钱的原因是批给部门的预算太宽裕,为了把钱用光而突击花钱。

  白景明:也不排除有这个原因,但不是主要原因。我们国家的财政资金并不宽松,这种情况很少。关键还是执行不力,没有按期执行,非要拖到下个月,倒不是说预算编制的时候钱编多了。现在各方面资金需求都很大,不可能给谁那么宽裕。

  新京报:预算编制和执行衔接好会有怎样的作用?

  白景明:首先,保证了公共产品供给及时到位。其次,预算执行按时到位,资金可以对整个经济发展起到稳增长的作用。资金要落到经济循环圈里,一年20万亿的资金不是转化成消费就是转化为投资,这个量是很大的,作用非常重要。

  新京报:完善支出标准以及全程化预算管理会避免财政资金的浪费和腐败?

  白景明:对。对避免财政资金浪费和腐败都会起到作用。全程化追踪管理不是一拨了之,而是一直动态监控着,防止违规现象出现。如果不进行动态监控,放松管理,就容易滋生问题。

  

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