有关部门人士和专家27日在第五届“上证法治论坛”上表示，适应多层次资本市场发展要求的法律框架亟待完善，而完善立法必须从我国资本市场的实际出发，对现有的资本市场立法进行全面客观的评估。《证券法》的修改应遵循科学立法原则，推进证券市场公正执法和科学立法，需要进一步深化认识资本市场的基础功能，创造更加公平的市场环境与秩序，并坚持执法的公正性和透明度。

　　关于股票发行注册制改革进展情况，最高人民法院副院长奚晓明透露，目前的研究意见主要有两种方案：一种是维持由证监会注册审核，交易所进行上市审核的模式；一种是由交易所审核上市申请，向证监会注册生效的模式。

　　从资本市场实际出发

　　奚晓明表示，在过去一段时间内，资本市场在市场层次、产品结构和投资者适当性方面管理等方面不够多元和丰富，相应的法律制度建设表现出“三多三少”的特征，即以规范场内交易的多、规范场外交易的少；规范企业金融证券的多、规范资产金融证券的少，；资者适当性管理的形式规范多、对投资者的实质保护的规范少。总体来看，适应多层次资本市场发展要求的法律框架亟待完善。由此决定，一旦形成诉讼，人民法院在审理相关案件时将面临规范不足的困难。

　　国务院法制办副主任甘藏春表示，要完善资本市场的立法，必须从我国资本市场的实际出发。我国资本市场和西方国家资本市场在起点和发展路径、发展环境等方面都有较大的区别，立法必须尊重这个特点。例如，从市场主体的治理结构看，我国资本市场特别是股票市场，在很大程度上是以国有企业改革为起点，许多上市公司都是由国有企业改制而来的，一股独大的现象较普遍。问题的彻底解决有赖于国有企业改革的深化，这也影响了资本市场法律的完善，既要注意遵从公司制度的一般规则，又要考虑实际，努力把两者结合好，并且在结合当中寻求有效管用的规则。

　　“当前有必要对现有的资本市场立法进行全面客观的评估，从而发现资本市场的真问题和立法的客观要求。”甘藏春表示，在此基础上，区分轻重缓急，无论立新法还是改旧法，都要以解决我国资本市场的实际问题为目的，不以追求理念的超前、概念的统一、监管的大一统或者体系的完整为目标。

　　在下一步推进我国资本市场立法工作方面，甘藏春认为，要处理好立法与改革、立法与市场的关系，既要强调资本市场风险自负这一通行规则，又要根据我国上市公司治理机制以及投资者自我保护能力的实际情况，加强对控股行为的有效约束，同时完善信息披露、投资者教育、投资者适当性管理等制度，切实强化对投资者特别是中小投资者的权益的保护。此外，还要处理好资本市场与法律相互之间的关系，制定新法与修改旧法都要考虑到资本市场与现有法律法规的关系，注意保持资本市场体系的内在和谐。

　　遵循科学立法原则

　　中国证券法学研究会会长、最高人民法院政策研究室副主任郭锋表示，深化认识市场基础功能，推进证券市场公正执法和科学立法，需要进一步深化认识资本市场的基础功能，创造更加公平的市场环境与秩序，并坚持执法的公正性和透明度。

　　郭锋认为，《证券法》修改应遵循科学立法原则。“经过证监会长期准备，《证券法》列入了全国人大的立法计划，面临着前所未有的机遇和挑战。四中全会提出要科学立法，制定了全面依法治国的目标，提供了非常好的政治环境。国务院也在积极推动简政放权，让市场在资源配置中决定性作用。互联网金融、未来的信息披露改革都为证券市场创新提供了很好的技术手段和发展平台，也为监管提供了更加有效的措施。”

　　在坚持执法的公正性和透明度方面，郭锋认为，资本市场需要进行严格公正的执法，重点从以下几个方面开展：一是要增强监管执法适应法律的统一性；二是要提高监管执法的公正性，关键执法要独立；三是要强化监管的透明度，不允许执法中搞暗箱操作，需要接受社会公众和相关部门的监督；四是要提高监管执法的权威性，应鼓励监管部门和公检法建立联动，实现法律允许范围的信息资源共享。在此基础上，需要进一步对证券市场违法违规行为形成高压打击态势，从而有效遏制证券市场违法违规行为的发生。

　　上海证券交易所副总经理徐明表示，资本市场的国际化需要大力加强法制建设。就发行制度而言，要积极推进股票发行注册制改革，强化以投资者需求为导向，以信息披露为核心、推动各相关市场主体归位尽责、提高市场的透明度和效率。在国际化的进程中，要充分考虑境内外企业和发行制度的差异性，在遵循证券法原则的基础上，对跨境发行做出差异化的制度设计，合理设置发行条件和程序，强化信息披露和风险揭示，明确会计准则适用事项，确立信息披露和投资者保护的公平性原则。同时，要积极研究解决红筹公司“可变权益实体(VIE)架构”的法律问题，并积极探讨“双重股权架构”的合法性问题。就市场准入制度而言，要适时评估QFII、QDII、RQFII、战略投资者、合资券商、合资基金公司等市场准入制度，资格管理、额度控制以及资金进出限制等问题，逐步开放证券市场投资交易的准入准出。

　　在增强国际证券监管合作方面，徐明表示，资本市场的国际化，必然会涉及到不同国家和地区、不同法域，由于各国法律对资本市场的规定不尽相同，如何解决法律冲突和法律适用问题，需要深入研究，解决好实体法如何适用和管辖权如何适用两方面问题。

　　注册制立法理念重在惩戒

　　作为本次《证券法》修法过程中重大问题之一的股票发行注册制改革引起相关部门的关注。奚晓明透露，目前的研究意见主要为两种方案：一种是维持由证监会注册审核，由交易所进行上市审核的模式；一种是由交易所审核上市申请，向证监会注册生效的模式。

　　奚晓明表示，注册制和核准制不是非此即彼、完全对立的概念，两者均各有其自身的优势和缺陷。核准制的立法理念重在预防，防止没有投资价值的证券进入市场；注册制的立法理念是重在惩戒，通过严厉的反欺诈制度达到事后保护投资者的目的。股票发行注册制改革的核心在于理顺政府与市场的关系，各归其位，监管部门主要负责实施公开发行的注册监管，以为社会公众投资者提供法律规定的“底线保障”，防范发行欺诈为己任；交易场所回归市场本位，负责上市审核，为二级市场的投资者提供交易场所，不同质地的股票是否应该上市交易、以什么样的价格进行交易等均交由市场决定。

　　奚晓明表示，实行注册制之后，注册审查是以信息披露为中心。如果申报文件的披露信息存在虚假陈述，相关当事人应当承担欺诈发行的法律责任。但现行《证券法》第二十六条的规定较为原则，对虚假陈述行为的责任主体、责任范围、免责抗辩理由等相关规定均不够明确，使得法律规定在操作层面具有很大的困难，也使得保荐机构、承销机构、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、评级机构、询价机构等市场主体在股票发行活动中对自身的行为边界认识模糊。

　　奚晓明指出，人民法院在审理此类案件时，对如何区分保荐机构和承销机构、主承销商与分销商、会计师和律师事务所、资产评估机构的各自责任范围，即他们各自对哪些工作承担责任、如何承担责任以及免责抗辩事由等法律问题，还没有明确的法律依据。