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2021年01月19日 星期二

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太湖治污难迈的坎

  自2007年太湖蓝藻事件爆发以来,6年过去,太湖污染仍未“脱困”。

  2007年,太湖流域长期的污染累积最终爆发,造成城市停水,多地饮用水源地水质恶化。江苏省政府自2008年以来,每年省级财政拨付20亿专项资金进行太湖治污,并要求地方政府按照当年财政新增收入的10%~20%进行配套。此后,江苏在太湖治理中先是重点处理了工业污染,生活污水处理也显成效,但唯独在农业面源污染方面似乎进展不大,有机农业发展也遇到困境。

  11月初,《中国经济周刊》记者在江苏宜兴看到,市内的乌溪港河和陈东港河河水浑浊,河面上漂浮着蓝藻,河边围养着家禽,其粪便直接入河。而这些被污染的河水都往东流进了离城区不远的太湖。

  宜兴境内共有9条河流过境进入太湖,过境水量占总入湖水量的62%左右。按江苏省政府规定,入湖水质须达到三类,但上述河流均未达到。

  太湖上游河流上大多数村庄都是依河而建,由于污染,如今江南村落已难寻碧水荡漾。

  根据中国环境科学研究院提供的报告,太湖流域由于种植、养殖和农村生活污水造成的面源污染是当前太湖污染治理的难点。由于养殖户小而散,农村生活污水无法纳入管道收集进行处理,农田使用的化肥经过雨水冲刷后进入了太湖。

  农村农业面源污染的治理资金每年为3亿~4亿元。但实际上,由于面源污染体大面广,地方政府的配套资金很难落实,财政拨付的资金也就成了杯水车薪,太湖的污染依然令人揪心。

  农村农业的污染“贡献”最大

  太湖位于长江三角洲区域,横跨江苏的苏州、无锡、常州和浙江的湖州,该区域经济发达,人口密集,河网纵横,各类规模较小的农田鱼塘星罗棋布。

  然而,正是这些小而散的养殖户、农户,成了目前太湖治污的“心病”。中国环境科学研究院研究指出,太湖的污染源主要来自六个方面,即工业污染、村落生活污水、村落生活垃圾、农田面源污染、水产养殖污染、旅游污染。其中,村落生活污水、村落生活垃圾、农田面源、水产养殖等面源污染是造成当前太湖污染的重要因素。

  面源污染也称非点源污染,在太湖流域,农村农业的生产生活产生的氮素和磷素等营养物、农药以及其他有机或无机污染物,通过农田地表径流和农田渗漏引起太湖的有机污染、水体富营养化和有毒有害等其他形式的污染。

  按规定,太湖水质要达到地表水三类,水利部太湖流域管理局每月组织相关省市对太湖流域水质进行监测,从今年1—8月太湖湖体水质监测结果来看,东太湖水质达到三类水1次、四类水5次、五类水1次、劣五类水1次;湖心区五类水3次、劣五类水5次;太湖西部沿岸区劣五类水8次。从监测来看,只有东太湖一次达标,其余都未达标,污染较重。超标项目为总氮、总磷、COD(化学需氧量)、BOD(生化需氧量)、酸碱度等。从太湖流域整体监测来看,达标也很少,大都是五类、劣五类及四类水。污染依然十分严重。

  在各类污染源中,农村生活污水和生活垃圾产生的污染物量最大,这“两污”合计的COD、总氮、总磷的贡献率分别占到总量的43%、62%、57%;其次是水产养殖产生的污染,COD、总氮、总磷分别占到总量的26%、22%、38%。上述三者成为太湖2公里缓冲带内的主要污染源,综合贡献率均超过60%,尤其是总磷,达到95%。由于水产养殖饵料等的投放,塘内污染物含量较高,在换水时会通过太湖周边错综复杂的水网直接进入太湖,造成污染。

  对此,中国环境科学研究院专家指出,太湖沿岸2公里缓冲带内,农田、养殖塘和村镇的占地面积之和占总面积的84.09%,人为干扰强度较大,从而造成应有的植被面积比重过小,生态系统受到破坏。另外,由于管网和垃圾清运系统不完善,缓冲带内的生活污水和生活垃圾的收集、处理率较低,再加上多数村落临湖而建,造成污染物入湖率较高,对太湖的水质影响较大。

  据中国环境科学研究院专家指出,太湖沿岸几个区段中,苏州吴中区段的污染物排放量最大,COD、总氮、总磷的排放量明显高于其他区段,分别占总排放量的29%、31%和36%,这与该区环湖缓冲带长度和面积较大以及人口最多有直接关系。而长度、面积和人口最少的常州武进段,其各污染物排放量则最小,COD、总氮、总磷的排放量所占比重均在2%左右。此外,缓冲带范围较大和人口较多的苏州吴江区段和无锡宜兴市段的污染物排放量也较大。

  小散养殖户成监控盲点

  自2008年以来,江苏省各级政府投入了大量资金治理太湖流域的农村面源污染,但为什么至今没能解决难题?问题首先出在监控范围上。

  在即将于2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》之前,各省份执行的是原国家环保总局于2001年颁布的《畜禽养殖污染防治管理办法》。该办法第十九条规定:“本办法中的畜禽养殖场,是指常年存栏量为500头以上的猪、3万羽以上的鸡和100头以上的牛的畜禽养殖场,以及达到规定规模标准的其他类型的畜禽养殖场。其他类型的畜禽养殖场的规模标准,由省级环境保护行政主管部门根据本地区实际,参照上述标准作出规定。”

  而记者在采访中发现,在地方实际监控工作中,低于上述规定规模的畜禽养殖户,便不在环保部门的监控范围之内。因此,那些小而散的养殖户便成为污染防治的盲点。

  彭国兴是宜兴市周铁镇分水村农民,他在村上农田边盖了一排猪舍,每年养150头猪。据他介绍,猪的粪便一部分排到了农田边的池塘里,一部分卖给了当地农民。但养了10多年,环保部门从未检查过。

  宜兴市动物卫生监督所所长汤建卫向《中国经济周刊》透露,宜兴市共有畜禽养殖场229家,其中500头以上规模的养殖场有100多家;禽类养殖场有75家,其中500只以上、1万只以下蛋鸡养殖户有15家。

  汤建卫介绍,如果在宜兴建一个500头以上规模的养猪场和3万只以上规模的禽类养殖场,须到宜兴市动物卫生监督所做前置审批后,才能到工商部门办理登记注册。倘若养殖规模达不到上述数量,也就不用做前置审批,也无需注册,自己找地养殖即可。未达数量规模的,环保部门也不会强制监管,只是由动物卫生监督所进行防疫管理。

  不能强制环保监管,小规模的散养户要做到粪便收集处理就很难。汤建卫认为,其难点是小规模养殖户本身资金有限,没有能力建处理设施,而政府的财力也无力解决。按照规划,到2020年要解决宜兴市所有畜禽养殖户的粪污处理,资金缺口为2.8亿元。

  除了畜禽养殖污染外,小而散的水产养殖污染也非常严重。“尤其是围网养殖,他们只追求产量,如投饵、投药,会沉积到底泥里造成污染,死掉的水产品也会造成污染。这样,生态养殖措施就很难落实到位。”苏州市水利局副局长夏坚对《中国经济周刊》说。

  此外,农村生活污水的收集处理难,也是农村面源污染治理难的重要原因。

  宜兴市公用事业管理局副局长王兆春向《中国经济周刊》介绍,截至2012年底,宜兴市农村生活污水治理主要有以下三种方式:一是接入城镇污水管网集中处理;二是有动力的膜生物反应器或生物膜治理设施;三是微动力及无动力农村生活污水处理设施。采用这三种农村生活污水处理设施建设共计投入资金约2亿元,覆盖农民12.13万人。但根据宜兴市公用事业管理局提供的数据,宜兴农村人口总计42万人。生活污水处理设施覆盖面还不到1/3。

  对于分散的农村生活污水收集处理,其实宜兴市的规划已经走在了江苏省的前列,但让王兆春感到棘手的是:一是资金缺口大,还需要十几个亿的投入,才能将全部农民的生活污水纳管收集进行处理;二是即使工程建好,未必能收集到全部污水,这是由农民生活方式决定的,比如农民生活中淘米洗菜用的是井水,不用自来水,洗完就会泼掉。还有的农民没有洁具,洗澡水、洗衣水就自然流走了。

  治污工程一直很缺钱

  2007年,太湖蓝藻事件爆发后,江苏省级财政每年拿出20亿元进行太湖污染防治。其中,从2008年开始至今,省级资金在农业面源污染治理上共投入17.4亿元,治理工程主要包括畜禽污染治理、发展生态循环农业、建设农村分散生活污水处理设施、面源氮磷拦截工程建设等。此外,中央财政“三湖三河”治理资金每年在畜禽养殖污染治理上也有部分资金投入,2008年至今约为1.7亿元。

  虽然投入不小,但建设整体所需更大,资金配套存在困难。

  据江苏省农业环境监测与保护站透露,对于太湖农业面源污染治理项目的建设,省级资金的补助标准仅为总投资的30%,其余则需要地方配套或企业自筹,且根据审计部门的要求,所有投入都需要提供正规的票据。但现实情况是,地方政府的资金配套很难做到70%的高比例,这就需要政府农业部门和农业企业进行资金配套。而在实际运行中,很多用工及购置无法提供正规发票,从而导致审计过不了。为了调动地方政府积极性,省财政部门建议省级财政资金直接下拨给地方进行实施。

  资金下拨给地方进行实施,真的能让地方政府将配套资金落实到位吗?

  一位不愿具名的负责组织实施农业面源污染治理工程项目的江苏省农环站人士表示:“首先,相应的管理办法和考核制度还没有建立起来,条件不具备就把钱放下去,肯定不妥;其次,谁能保证这些钱下去之后就能发挥很好作用,地方政府更希望做的是地方主导的那些工程,说白了就是对当地县镇有发展的项目。”

  上述人士认为,由于农村农业面源污染治理缺乏配套资金是长期性难题,农业部门和农业企业相对弱势无力投入,地方财政投入又有限,因此,亟须国家层面统筹开展顶层设计,尽快建立中央财政农业面源污染治理专项资金,大幅提高补助标准,实实在在地减轻地方财政配套压力和企业自筹困难。

  而工程建成后,治污工程的维护和管理还面临新的难题。目前面源污染治理工程长效管护机制还未形成,重建设轻管理,部分已建成设施由于无专业人员管护,导致了运行不正常。

  截至目前,除了农村生活污水处理设施,江苏省颁布了《太湖流域农村生活污水处理管理办法》,其他工程项目还没有出台具体的管理办法。地方政府在工程项目建成后,要求建设单位代管3年再进行验收交接。江苏省农环站有关人士表示,3年的运行,许多设备已经需要维护,但是地方政府却因为没有维护资金而很难做到。

  据记者了解,中央和江苏省每年拨付的财政资金全部是工程建设款,没有后期的维护资金。工程建成后,地方政府在运行管理中也没有拨付维护资金,这样在实际运行中无钱进行维护,从而导致许多设备不能正常运行。

  有机农业遇阻

  业界普遍认为,只有推行现代农业,才能根本解决农业种植带来的面源污染。现代农业是规模化经营,对化肥和农药的使用可以有效控制,这样可以最大限度地减少种植面源污染。不过,由于政策的缺失和社会上对有机农产品认知度不高,此举始终进展缓慢。

  根据农业部要求,江苏省在化肥的使用上早就开始了“测土配方”,即对土壤进行检测,检测后土壤里缺多少肥,就施多少肥。这样做,就没有多余的肥料流出,也就不会对河湖造成污染。

  但由于“测土配方”不是强制执行,小散农户就很难做到。沿太湖的苏南地区人多地少,大多是小散农户,执行效果很不理想。

  “测土配方”执行难,有机肥与缓释性化肥的推广也遇阻。缓释性化肥是一种对植物缓慢释放养分的混合肥料,污染小。江苏常州等地有些工厂生产,但由于它的成本高于一般性肥料15%,目前国家对其没有补贴政策。

  南京宁粮生物工程有限公司是南京地区最大的有机肥生产企业,每年生产有机肥3万吨。但该公司当前面临的困难,是运营成本比化肥企业高,例如生产用电、铁路运费等还不能享受化肥生产企业的优惠政策。让公司负责人梁晓辉更头疼的是扩大生产规模遇到了难题。

  梁晓辉介绍,现在在南京范围内新建有机肥料加工厂难度很大,很多地方租地不能盖生产厂房,盖厂房需要到开发区去买地,而开发区的土地很贵,投资强度要求又高,还要求每亩完成较高的税收指标,对于他们这样的微利企业,扩大生产就变成了一道难题。他们公司是免税企业,找到合适的地点就更困难。

  此外,绿色环保的有机农产品价格贵,社会的认知度也不高。江苏省副省长徐鸣在接受《中国经济周刊》专访时表示,如果苏南凭着长三角这样的高消费群体都不能把有机农业做起来,国内其他地方要想做成就更难。记者 南焱

  专访江苏省副省长徐鸣:

  太湖治理就像是没有尽头的长跑

  ●按照农业部门的统计,太湖周边每年化肥农药的使用量在下降,但相关供销部门化肥农药的销售量却是每年在增长。

  ●想通过湿地来解决生态问题,实际效果是杯水车薪。

  ●搞有机农业必须有扶持政策。

  “太湖可能提前衰老。”

  11月8日,江苏省副省长徐鸣在接受《中国经济周刊》专访时,回忆起16年前他作为江苏省政府副秘书长陪同联合国环境专家考察太湖时的一番对话。专家对他说,湖泊也和人一样有生命,会衰老死亡,蓝藻就是湖泊脸上的皱纹,是湖泊衰老的标志。

  “湖泊死亡会变成什么样子?”徐鸣追问。

  “就成了一片沼泽。”专家说。

  这次交流令徐鸣印象深刻。作为吃太湖水长大的无锡人,徐鸣对太湖充满了感情。他说:“古老的太湖孕育了灿若星辰的苏南水乡文明,如果太湖变成沼泽,后果不可想象!”

  2007年蓝藻事件爆发后,太湖进入了一级治理阶段。国务院提出两个目标,一是不发生大面积湖泛,二是确保饮用水安全。江苏省希望在投入了巨额资金之后,能够实现水质逆转,恢复到上世纪80年代中期的水平,三类水占比要达到60%。但现实是,做到这一切很难。

  徐鸣表示,目前太湖治理已经取得了一些实质性的进展,正处于“平稳可控”阶段,但还没有达到水质逆转的拐点。他对解决太湖面源污染的现代农业推行难、湿地园林化二次污染、资金短缺等问题深感忧虑。

  治理关键在于农业现代化

  《中国经济周刊》:蓝藻事件爆发后,江苏在太湖治理中先是重点处理了工业污染,之后生活污水处理也显成效,唯独在农业面源污染方面似乎进展不大,有机农业发展也遇到困境,原因何在?

  徐鸣:实事求是地讲,农业面源治理难度比较大,我们做了很多工作,但效果并不明显。我们曾经规划太湖一、二级保护区建立有机农业产业带以控制太湖面源污染,但实际推行过程中遇到了许多问题,其中最主要的困境来自于社会对有机农业的认知不高。

  有机农业对农户的要求很高,必须有相应的技术和资金作保证,更重要的是必须要有严格的社会监督机制。这么多年来农业部门进行绿色食品、无公害食品及有机食品的认证,一个农产品基地要花30多万元,但认证以后缺乏正常的监控,难免流于形式。

  由于社会上对有机农产品还有很多疑虑,因而好产品不一定就能够卖好价钱。北京有一家公司在苏州做有机农业,他们告诉我,最难的就是社会认可度。相反,在欧洲、日本等地区,由于得到社会认可,有机农产品就卖得很好,农场主并不需要靠政府补贴养活。

  在环太湖周边搞有机农业,既起到拦截污染的作用,也可以发展现代农业,之所以没有实现,客观原因之一是苏南地区的土壤、水质等符合有机种植条件的很少,所以即便市场能够接受有机农产品的高价格,有机农业也不可能成为苏南农业的主流。但这个事情我们还想继续做。

  要在千家万户都是传统农业生产方式的环境下实现农业面源的污染治理,几乎是不可能的。我曾经做过调查,按照农业部门的统计,太湖周边每年化肥农药的使用量在下降,但是我了解到,相关供销部门化肥农药的销售量却是每年在增长。这些数据的不同步就很能说明问题。

  从根本上说,不管是有机农业还是缓释性化肥的推广,整个农业面源污染的治理有赖于农业现代化,通过规模经营来实现对农业面源污染的治理,而我们现在农业的基础还是非常传统的。真正做到农业现代化了,现在遇到的许多难题就会迎刃而解。

  《中国经济周刊》:要从传统的农业生产方式转变为现代化规模化经营,实际上也涉及到体制上的改变。江苏作为中国经济的排头兵,苏南地区在江苏又排在首位,那么会不会去探索一些改革新路径?

  徐鸣:江苏省领导多次讲,江苏经济社会发展走在全国前列,遇到的问题也比其他地方来得早,应该更早地进行探索。太湖治理也是如此,我们遇到的农业面源污染问题,在全国来说实际上也是非常普遍的状况。

  我们可以在土地流转的前提下实现适度规模经营。今年中央一号文件鼓励发展多种形式的适度规模经营,但对其面积并没有明确规定。从江苏的情况来看,我们认为家庭规模应该在120~160亩之间,太小了没有效益,太大了容易形成农村的两极分化。

  湿地园林化已带来二次污染

  《中国经济周刊》:如今太湖周边规划了很多湿地,非常漂亮,这是否起到了改善太湖生态的作用?

  徐鸣:苏州的“四个百万亩”,过去可能是出于建设现代农业发展体系的考虑,但现在更多地着眼于生态。百万亩优质水稻田对苏州来说就相当于湿地。对苏南来说,农业就是一个生态系统,如果连这个都没有,生态就非常脆弱了。

  我们也做了一些人工湿地。在我看来,包括太湖周边在内的湿地,都显得过度园林化,它们不是做给大自然的,而是做给市民和游客看的,那里的树木花草长得鲜艳青翠,也修剪得很好看,都是有园林公司在打理,使用了化肥农药除草剂灭虫剂等化学物,会造成二次污染。其中污染最严重的当数高尔夫球场,一个高尔夫球场的污染比一座普通工厂的污染还要严重。

  我们看伦敦、华盛顿等国外城市的城中公园,里面铺的都是沙石路,非常原生态。人家追求的是生态,我们追求的却是园林化。

  苏南地区如果想通过湿地来解决生态问题,实际效果还是杯水车薪的,湿地搞得再好,跟大量的污染源相比,最多只能是局部改善而非根本性的改善。

  60%的三类水指标考核难实现

  《中国经济周刊》:今年1—8月,根据水利部太湖流域管理局公告,太湖水质依然多是五类和劣五类水,治理了这么长时间,为什么还是这样?

  徐鸣:我分管环保时,曾经请江苏省环科院做过改革开放30年江苏水环境变迁的评估。

  改革开放伊始的1978年,江苏所有的地表水中,三类水占比64%。之后就每况愈下,大概每10年下降一个等级。最糟糕的时候是上世纪90年代末到2000年初,三类水占比仅为14%,而且全部在江苏境内的长江以及沙河水库、横山水库等高山水库,其他的水都是四类、五类、劣五类水质。之后,江苏开始大规模建设污水处理厂,截至2012年底,江苏三类水的面积已经达到33.4%。

  我们计划用10年时间,投入5000亿~6000亿元,将水质恢复到上世纪80年代中期的水平,三类水占比要达到60%。

  但如果你现在去苏南问那些市县的领导,苏南现代化指标体系中最难实现的指标是什么?他一定会告诉你就是“三类水占比要达到60%”,这是最难实现的指标。

  苏南是河网纵横的江南水乡,如果整个水乡的水质状况没有根本好转,那么指望太湖水质好转也不太现实。所以我们已经实施太湖治理“应急度夏”方案,通过控源截污、引江济太、捞藻清淤、面源治理,确保太湖“两个确保”目标的实现。

  地方资金配套十分困难

  《中国经济周刊》:在太湖治理过程中,你们当前最大的困惑是什么?

  徐鸣:主要有这么几点:第一,对有机农业没有扶持政策。2002年我在江苏省农垦集团时种过有机水稻,知道它的产量通常只有普通水稻的一半,其他有机农产品也大抵如此,所以它的价格应该比较高,但是却没有相关的鼓励政策。第二,种有机农产品时土地有两三年的转换期,转换期间农民有经济上的损失,政府本来应该有扶持资金,而农业部的同志曾经对我说,你们可以搞有机农业,但是扶持资金没有。第三,缓释性化肥的成本比一般肥料贵15%,但目前国家并没有肥料方面的补贴政策。这个钱谁来掏?

  就治理投入而言,从2008年起,江苏省财政每年拨款20亿元,太湖流域各市县每年投入新增财力的10%~20%用于太湖治理。到现在为止,苏州、无锡等地方政府在太湖治理上投入巨大,仅无锡就已经投入了300亿元。我在分管这20亿元财政资金时,发现分不下去了,因为这项资金是需要地方政府配套投资的,现在地方政府融资平台的管控较严,资金配套十分困难。

  实话说,让地方政府将大把的钱投在一个不知道哪年可以根本见效的项目上,谁来做都非常难。蓝藻治理就像是一个没有尽头的长跑。像日本的琵琶湖,治理了30多年还有蓝藻。

  目前,中央层面的扶持,只有水利部及环保部有少量的补贴,主要还是靠我们自己。治理太湖污染的资金投入需要有政策支撑。

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