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2019年10月18日 星期五

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城镇化不应是经济增长“工具”

  新型城镇化描绘了一幅实现我国经济社会转型发展的美好蓝图:大量农村剩余劳动力转移到城市,工业生产和农业生产的效率将同步提高,人口在城市集聚将带来第三产业主导发展的全新时代,经济增长模式将向消费为主的内需转变,房地产泡沫将得到全面消化。此种景象正是“十五”以来我们奋力追求的目标。

  愿景尽管非常美好,但实现愿景面临的体制性障碍同样难以攻克。表面上看,户籍制度是最大的障碍,是外来人口无法真正融入城市的罪魁祸首,但问题的解决远不止捅破一纸户籍就能够达到的。

  首先,鼓励地方政府给外来人群提供平等公共服务,这涉及到财税分配制度调整、中央和地方事权调整、大城市资源和环境承载力问题,还涉及到新型城镇化战略方向的选择。因为国家恰恰是希望发展中、小城市(镇)来舒缓大城市的压力,而转移支付也偏向于这些地区。其次,即使是中央加大相关的财税支持力度,也需要解决现有的行政管理制度下(省市级以下官员考核和任命由省市级决定)资源被层层截留,层级越低发展资源越少问题,还需要解决中、小城市(镇)产业发展滞后难以吸引外来务工人群就业的问题,因为长期以来经济要素偏向于大城市和中心城市积聚所形成的产业发展差距,锁定了未来产业进一步发展的空间分布路径,导致外来人口限制最为严格的大城市反倒最吸引外来人群。再次,即使地方政府不推进新型城镇化,也不影响外来人口的供给,农业生产低回报决定劳动力流向城市是必然现象,难以形成地方政府推进户籍制度和公共服务均等化改革的倒逼力量。

  城镇化推进效果之所以难以让人乐观,原因在于我们为城镇化蒙上了“功利化”和“工具化”色彩。本次提出的“新型城镇化”与上世纪90年代提出的城镇化,背景和动机完全一样,都是金融危机爆发(上次是亚洲金融危机)后,外需急剧回落,依赖外需的增长模式弊端暴露,此时,城镇化就当作一个工具提出来。上一轮推进城镇化的大部分政策只停留在纸面上,户籍制度改革仅限于小城镇,回避了体制性的障碍。这一次,大多数地方把新型城镇化的重点放在做大城镇规划、投资基础设施、兴建工业园区,以此让农村变城镇并吸收更多农村劳动力,这种做法本质上还是在重蹈过去城镇化的覆辙。这让我们不得不担忧,新型城镇化可能再次服从于缓解短期经济增长困境的目的,回避本质问题并在经济回暖后被事实上搁置。

  本轮城镇化面临的障碍与上一轮基本相同,而且还有加剧的迹象,例如大城市户籍改革的阻碍更大、大中城市资源承载空间趋于饱和、产业向内地转移所依赖的国际空间日益狭小等。形势上来看,我国新型城镇化将解决2-3万亿农业剩余劳动人口的市民化问题,这一浩大的工程需要审慎和系统的设计,以避免前期城镇化所出现的土地城镇化、社会阶层分化、房地产泡沫等问题。

  城镇化是伴随工业化的一个自然过程,由于工业化具有更高的生产效率,农业劳动者转移到城市工业领域,规模聚集效应带来生产性服务业和生活服务业的发展,城市人力资本也得到提升,经济进入自发转型路径,第三产业为主体的产业结构和消费为主体的增长模式自发形成。在这个过程中,工业化带动城镇化,城镇化是工业化的结果而非原因,产业转型和增长模式转变也是工业化推动的,而非城镇化推动。2011年,我国高达51%的城镇化率之所以还被称为是伪城镇化,原因在于地方政府只是把城镇化当作实现经济高速增长的手段,完全颠倒了城镇化与工业化的关系。在产业、经济导向的城镇化过程中,城镇化成为了工具,外来人口、土地、资金则全部充当了工业化的要素。在等级行政管理体制下,追求规模成为上级对下级考核的主要指标,下级为了实现政绩目标,压低人口、土地、资金的价格就是必然的,同样,也就没有动力去解决体制性问题,这是上一轮城镇化留给我们最为重要的教训。

  众所周知,绝大部分国家公民都具有自由的迁徙权,而人口之所以流动,更多是受到就业机会、收入和生活成本的影响。在城市设计上,也不存在政府先入为主地布局大中小城市如何分布的规划。西方的城市化经验并不一定适合中国,但其尊重市场规律主导下的城市化、工业化和现代化演进路径,尊重相互关系和因果的客观性,是需要我们学习的。因此,如果我们继续以功利的眼光看待新型城镇化,继续寻找新型城镇化背景下的投资机会而将城镇化变为工具,特别是在当前金融危机演变为具有广度和深度特征的经济危机背景下,为追求经济增速而借用城镇化美好愿景作“幌子”,新型城镇化可能将重蹈覆辙,而我们也或将失去重要的战略机遇期。

  (作者单位:深圳市房地产研究中心)

  • 来源:东方网 作者:李宇嘉
  • 编辑:罗伯特

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