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2020年11月29日 星期天

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制定《期货法》 夯实衍生品市场创新发展制度基础

  ——在第9届中国国际期货业大会上的讲话

  □全国人大常委、财经委副主任委员

  吴晓灵

  前不久刚刚闭幕的十八届三中全会对全面深化改革,完善金融市场体系做出了重要部署,提出健全多层次资本市场体系,鼓励金融创新,丰富金融市场层次和产品,加强金融基础设施建设,保障金融市场安全高效运行和整体稳定等要求,为我国期货及衍生品市场发展指明了方向,描绘了蓝图。同时,十二届全国人大常委会前不久也公布了本届人大立法规划,明确提出制定《期货法》,为我国期货及衍生品市场向更高水平发展提供法律保障。这是今后一段时期我国期货及衍生品市场发展的一项重要任务。

  本次中国国际期货业大会在这样的历史背景下召开,具有非常重要的意义。愿借此机会就期货及衍生品市场发展,特别是《期货法》立法问题,谈几点看法,与大家交流。

  一、制定《期货法》具有重大的现实意义

  首先,制定《期货法》是适应期货及衍生品市场向更高层次发展的需要。目前我国期货市场,主要以场内交易、商品期货为主,金融期货品种只有两个。从国际期货市场来看,金融期货成交量已经占到整个期货及衍生品市场成交量的90%左右。而我国金融期货市场还处在发展的初期阶段,远不能适应我国实体经济发展和金融改革创新的要求。与此同时,我国场外金融衍生产品市场也保持了较快发展的势头,交易规模不断扩大、产品种类日益丰富、参与者日趋多元化,有效支持了我国金融市场的纵深发展。但也存在衍生品市场分割、规则分散且层级效力低、市场基础设施不统一、信息不够透明、监管标准各异、衍生品税收法律体系滞后等问题,特别是金融衍生品部分核心交易机制(比如单一主协议、终止净额结算、履约保障机制等)在我国现行法律框架下存在不确定性等问题,严重影响了场外金融衍生品市场的创新发展。

  目前,我国期货市场的规范和发展主要依靠国务院发布的《期货交易管理条例》,有关反映场内外金融衍生品市场特点的规定还显得不足。需要尽快制定《期货法》,推动金融期货以及场外衍生品市场的发展。

  第二,制定《期货法》是期货市场更好服务实体经济的需要。经过三十多年的改革开放,我国已经成为世界第二大经济体、第二大货物贸易国,并成为世界上多种大宗商品的最大消费国和进口国。然而,我国对国际大宗商品市场的价格影响力很小,没有商品定价权的被动局面越来越突出。必须从国家战略高度来推动我国期货市场的发展,充分反映我国供需信息,提升我国期货市场的定价能力。同时,国内有着大量从事实体生产经营的各类企业等经济体,大到从事跨国经营的行业巨头,小至进行土地承包经营的农户,他们对期货等衍生品市场也有着巨大的需求。因此,制定《期货法》、发展期货及衍生品市场,必须从促进和服务实体经济需要出发。

  第三,制定《期货法》是适应我国期货市场开放的需要。基于商品“一价定律”,期货市场本质上是一个国际化的市场。国际经验表明,对外开放是提高期货市场核心竞争力和国际影响力的必由之路。从境外发达期货市场的期货立法看,针对市场开放、跨境监管问题,多从法律层面做出明确规定。而我国《期货条例》基于其行政法规的立法位阶,对于这些需求涉及甚少。因此,需要从法律层面为期货市场的对外开放以及跨境监管提供法律依据。

  第四,制定《期货法》是维护投资者权益的需要。期货及衍生品市场采取保证金交易、杠杆高、风险大、专业性强,对投资者权益保护的法律制度安排比较特殊。目前的《期货条例》更多是从行政法规的角度对市场进行规制,对与投资者权益保护相关的民事法律关系、民事法律责任等没有作出相应的安排。按照《立法法》的规定,基本民事制度和基本金融制度,应当上升为法律,以提升对投资者权益保护的法律效力层次。在制定《期货法》时,要做好顶层设计,从完善监管制度、统一监管体制、加强适当性管理、强化信息披露与风险揭示等入手,吸收国外成熟经验做法,加强对投资者合法权益的保护。

  二、制定《期货法》的条件已经成熟

  首先,我国已经具备了制定《期货法》的市场基础。我国期货市场经过20多年的发展历程,已经形成了完备的商品期货和金融期货市场体系,市场品种日益丰富,市场功能日益明显,为国民经济服务的能力逐步增强。期货市场的长足发展,一方面为《期货法》的制定提供了丰富的市场规范经验,明确了一些重要制度设计的内容;另一方面也为《期货法》的制定指出了一些重要制度的完善方向。这为我们现在制定《期货法》打下了深厚的市场基础。

  第二,期货市场20多年来的制度建设为《期货法》制定打下了扎实的制度基础。

  作为期货市场法律体系基础的《期货法》立法一直受到立法机关关注。早在八届全国人大期间就被列入立法规划,十届、十一届全国人大常委会立法规划均将《期货法》列入规划,并形成了相应的立法草案。虽然相关草案未提交全国人大常委会审议,但是期货市场的制度建设从未停歇。1999年,国务院颁布《期货交易管理暂行条例》。2007年国务院出台《期货交易管理条例》,并于2012年进行了修订。目前,我国共有与期货市场相关的行政法规、法规性文件8件,司法解释11件,证监会部门规章60余件,期货交易所、期货业协会的自律规则近百件,期货市场法规制度体系初步形成,为下一步的《期货法》立法工作提供了非常有利的条件。

  第三,我国期货市场已经具备了制定《期货法》的监管基础。《期货条例》确立了我国期货市场的集中统一监管体制,通过实践总结和发展创新,形成了一套独具特色的监管制度,比如期货保证金安全存管和监测监控制度、期货开户实名制和统一开户制度、以净资本监控和分类监管为核心的期货公司风险监管制度、“五位一体”的期货监管协调机制等。实践证明,目前的监管体制行之有效,极大地震慑了期货市场违法违规行为,促进了期货市场的规范健康发展。

  目前来看,制定《期货法》的市场基础、制度基础、监管基础已经具备,条件已经基本成熟。党的十八届三中全会提出推进法治中国建设,对于期货及衍生品市场而言,制定《期货法》,贯彻落实十八届三中全会要求,正逢其时。

  三、把《期货法》制定成一部我国期货及衍生品市场的基本法

  全国人大常委会同时推进《证券法》的修订和《期货法》的制定,有许多问题需要研究解决,特别是解决好法律制定所涉及的一些基本问题。我认为,主要有以下几个方面:

  首先,要明确《期货法》的基本定位。

  《期货法》应是一部统一调整商品期货、金融期货以及其他商品衍生品、金融衍生品市场的基本法,既调整场内衍生品市场,也调整场外衍生品市场,而不应只局限于场内期货衍生品市场。因此,立法重点应是场内市场,同时对场外市场也要作出相应规定。为了给场外衍生品发展预留空间,可以规定得原则一些,但对单一主协议、终止净额结算、履约保障机制等一些重要的制度,要以法律的形式明确下来。

  其中,证券衍生品的法律调整还涉及与《证券法》修改工作的协调。初步来看,证券衍生品可以分为证券型(如认股权证)和契约型(如股指期货、期权等)两大类,二者虽然都是从同一基础资产衍生而来,但在性质、表现形式和交易机制等方面存在明显区别。这次《期货法》制定和《证券法》修改为我们进一步深入研究解决这一问题提供了非常好的契机。从目前研究情况看,可按照其不同的性质、表现形式和交易机制,设定不同的制度规定,并分别体现在《证券法》和《期货法》中,以尽可能地维护同一部法律调整对象、调整方式的同一性和规范内容的一致性。

  其次,应理顺期货及衍生品市场监管体制。前些年,一些地方设立的交易场所,在引入期货交易机制的同时,又规避了期货监管机构的监管,在实际运作中存在较大风险,产生了一系列问题。从去年开始,国务院组织开展了专项清理整顿工作。从长远来看,要解决这种无序发展局面,《期货法》应确立以功能监管为核心的期货及衍生品市场监管体制。不管交易场所的名称是什么,不管采用什么样的名目进行交易,只要交易产品和机制的本质属性一致,就应统一规则,统一监管。《期货法》要在现行《期货条例》的基础上,确立国务院期货监督管理机构对期货及衍生品市场的集中统一监督管理体制。

  为此,需要处理好三个方面的关系:一是要划分好期货监督管理机构与国务院其他部门及地方政府之间的监管职权范围。可以考虑以清理整顿工作机制为基础,将其中成熟有效的经验上升为法律,避免职责不清或监管重叠。二是要理顺期货监督管理机构与银行等其他金融监督管理机构之间的关系。按照功能监管的要求,对属于同等法律关系的活动要遵循统一的法律规则,接受统一监管。三是在合理界定《期货法》与《证券法》调整范围的基础上,做好期货及衍生品市场与证券市场监管之间的衔接安排。

  第三,重点完善期货及衍生品市场主要法律制度。《期货法》立法涉及期货市场基础性制度安排和改革发展战略的顶层设计,应当从实际出发,准确反映期货市场发展的内在要求和客观规律,要在总结我国期货市场20多年发展经验的基础上,在更高层面上,重点完善具有根本性、方向性的法律制度,包括:一是对现行场内期货市场的相关制度进行总结完善;二是建立各类场外衍生品交易的基本法律制度;三是借鉴国际成熟经验,完善期货市场涉外法律制度,在对内对外开放、有效跨境监管协作、投资者保护等方面作出规定;四是明确相关民事诉讼制度和法律责任,完善有关监管制度。

  《期货法》立法是一项重要而艰巨的工作,经过大家的共同努力,一定能够制定出一部适应我国期货及衍生品市场发展需要的《期货法》。

  ◆十二届全国人大常委会前不久公布了本届人大立法规划,明确提出制定《期货法》,

  为我国期货及衍生品市场向更高水平发展提供法律保障。

  ◆目前来看,制定《期货法》的市场基础、制度基础、监管基础已具备,条件已基本成熟。

  ◆未来应把《期货法》制定成一部我国期货及衍生品市场的基本法。

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