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2019年12月14日 星期六

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邓郁松:沿着市场化方向完善天然气价格机制

  近年来,我国天然气市场发展较快,天然气产量、进口量和消费量均保持快速增长态势。天然气市场的快速发展对优化我国能源结构和提高节能减排成效都具有重要意义。近年来,国家不断调整完善天然气价格政策,以促进天然气行业的发展。但受发展阶段等因素影响,我国天然气的价格政策仍处在调整完善过程中。理清天然气价格调整和价格形成机制改革的背景、方向、路径和一些争议,有助于凝聚共识,更好地推进天然气价格的正常调整和价格形成机制的改革,促进天然气行业的持续快速健康发展。

  一、调整完善价格形成机制是加快天然气开发利用的关键

  天然气是优质高效的清洁能源,二氧化碳和氮氧化物的排放仅为煤炭的一半和1/5左右,二氧化硫的排放几乎为零。但是,我国天然气消费占一次能源消费的比重仅为5%,不仅远低于美、欧等发达国家,而且远低于24%的国际平均水平。清洁能源比重过低,成为影响我国大气质量,造成雾霾天气多发的原因之一。为了改善人民生活环境,需要大力鼓励发展天然气,增加天然气供应。但我国天然气资源相对贫乏,剩余可采储量不足世界总量的2%,人均探明剩余可采储量只有世界平均水平的7%左右。因此,增加天然气供应,不仅要增加国内的勘探开发投资,还需要利用好国外资源。据统计,2007年—2012年,我国天然气进口量从40亿立方米增加到425亿立方米,5年增长9.6倍;进口依存度从2%提高到27%,每年提高5个百分点。虽然天然气进口量持续快速增加,但今年7月调价前的国内天然气出厂价格比中亚进口天然气到岸完税价格每立方米还要低1.5元,这既不利于扩大进口天然气,也无法激励包括民营资本在内的投资者勘探开发天然气资源的积极性。同时,国内天然气价格过低,也造成一些行业过度利用天然气。由于价格机制对供应的激励不足,对需求的约束也不足,天然气供不应求的问题已经浮现。要实现天然气的可持续供应和利用,必须充分发挥价格机制的作用,利用价格机制鼓励企业增加进口,加大资源勘探开发力度,增加天然气供应,不断优化我国的能源结构。

  二、完善天然气价格形成机制的方向和路径

  价格信号是市场运行最重要的信号,也是调控市场供需最重要的“指挥棒”。天然气价格形成机制从根本上说就是解决如何确定价格信号。早在2005年,《国家发展改革委关于改革天然气出厂价格形成机制及近期适当提高天然气出厂价格的通知》中就提出“从长远看,随着竞争性市场结构的建立,天然气出厂价格最终应通过市场竞争形成。”2011年12月26日,国家发展和改革委员会在《在广东省、广西壮族自治区开展天然气价格形成机制改革试点的通知》中再次明确“天然气价格改革的最终目标是放开天然气出厂价格,由市场竞争形成,政府只对具有自然垄断性质的天然气管道运输价格进行管理。”2013年6月28日,国家发展和改革委员会发布了《关于调整天然气价格的通知》,指出天然气价格调整的基本思路是“按照市场化取向,建立起反映市场供求和资源稀缺程度的与可替代能源价格挂钩的动态调整机制,逐步理顺天然气与可替代能源比价关系,为最终实现天然气价格完全市场化奠定基础”。显然,我国调整天然气价格和改革价格形成机制一直是沿着逐步市场化的方向在稳步推进。

  虽然我国天然气价格调整和价格形成机制改革的方向一直非常明确,但由于受市场结构、供应结构等因素影响,短期内我国还不具备通过市场竞争形成价格的条件。在这样的背景下,我国天然气的价格调整和价格形成机制改革实际上采取了“准市场化”和“稳步放宽市场准入”的办法来推进。

  “准市场化”体现在天然气的价格调整和价格形成机制改革一直在探索建立反映市场供求和资源稀缺程度的价格动态调整机制,并将“逐步理顺天然气与可替代能源比价关系”作为确定天然气价格的主要选择。在确定与天然气价格挂钩的可替代能源产品时,基本选择了市场竞争程度更高的可替代能源产品,即通过市场化程度更高的可替代能源产品的价格来确定天然气的价格,这也表明天然气定价机制改革更加注重通过市场方式确定天然气价格。在目前国产天然气价格水平相对偏低的情况下,采取与可替代能源价格挂钩的办法定价既坚持了市场化定价的基本取向,也有利于激励生产者,因此有利于鼓励天然气供应。

  “稳步推进市场准入”是通过稳步推进天然气行业的市场准入改革,逐步增强天然气市场的竞争性,为最终实现天然气价格由市场竞争形成创造条件。近年来,国家在稳步推进天然气行业的市场准入改革,在页岩气等领域开始引入新的竞争主体。2011年,国家已将国产海上天然气和页岩气、煤层气、煤制气出厂价格,以及液化天然气气源价格放开由市场形成。同时,国家还将积极推进管道向第三方开放,实行市场价格的气源可委托管道运输企业代为输送,并按国家规定的管道运输价格支付运输费用。从未来发展看,天然气价格改革的最终完成,仍需要更加重视市场准入等配套改革,引入新的市场主体,不断增强市场的竞争性。

  三、天然气价格调整和完善价格形成机制需要理清的几个问题

  作为重要的、而且是发展速度最快的基础能源产品,天然气的价格调整和价格形成机制改革一直广为关注。理清一些广为关注的问题,将有助于天然气价格的正常调整和价格形成机制的改革。

  第一,短期上调价格与中长期价格稳定的关系。由于我国天然气价格水平相对偏低,近年来的价格调整一直是上调价格。价格上调虽然会在一定程度上增加用户的成本,但必须看到,价格调整是调节供求最有效的方式,价格上调将有利于增加天然气行业的投资,这将有利于天然气供应量的持续较快增加,从而有助于天然气价格在中长期保持在相对合理的水平上。从美国天然气价格变化的历程看,上世纪70年代末美国曾对天然气价格进行过限制,但结果是造成天然气行业投资的下降和供应的紧张,并一度造成大范围的“气荒”,价格控制并未取得预期效果。此后美国放开了对天然气的价格控制,天然气价格短期内也出现了上涨,但由于天然气价格的上涨带来了投资的增加进而增加了供应量,天然气价格并未呈持续上升态势。近年来美国由于页岩气的大规模开发,天然气供应量的显著增加是美国天然气价格明显回落的主要原因。因此,理清短期价格变化和中长期价格变化的关系,将有助于正确认识价格调整和价格形成机制的改革。

  第二,天然气价格调整和稳定物价的关系。从2005年以来我国天然气定价机制改革和价格调整情况看,受国内物价上涨等因素影响,我国天然气价格调整实际上并未严格按照已出台的定价机制执行,天然气价格调整的频率和幅度实际上均未达到2005年12月公布的定价机制所确定的要求。在宏观经济和物价等形势发生较大变化时,对天然气等能源价格进行有控制地调整,短期内虽有助于减少面临的物价上涨压力,但也会造成价格信号失真,同时也会影响到市场对未来价格改革趋势、进程等的判断,也无法向市场传递长期、准确的价格信号,客观上就会对能源产品的供需带来不利影响。从未来发展趋势看,受供给结构和需求变化等因素影响,能源价格大幅波动的情况仍将持续。因此,有必要及早理顺天然气价格水平,完善天然气价格形成机制。近期的天然气价格调整抓住了国内物价水平相对较低的有利时机,在不对整体物价形势带来明显冲击的情况下,实现了增量气价格与可替代能源价格直接挂钩,向市场传递了较为明确的价格改革信号,为今后的价格调整和价格改革奠定了较好基础。

  第三,天然气价格上调与合理调整各方利益的关系。天然气价格上调必然会增加用户的负担,因此,在天然气价格上调时,需要合理调整各方利益关系。由于不同行业和群体对天然气价格调整的承受能力存在较大差异,在历次调整天然气价格时,国家都非常重视完善利益调节机制,对生活困难人群和一些公益性行业建立补贴和救助机制,在天然气价格上调时对生活困难人群和部分公益性行业给以适当的补贴。从未来发展看,在天然气价格调整和完善价格形成机制过程中,仍需要进一步完善利益调节机制,将天然气价格调整的影响降到最低。

  • 来源:人民日报 作者:邓郁松
  • 编辑:陈晶

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