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2020年03月30日 星期一

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并轨方案已上报国务院 电煤价格即将实现市场化

  由国家发改委牵头起草的《关于取消重点合同,推进电煤价格并轨》报告已上报国务院,如果报告获批,重点电煤将与市场煤价格并轨,煤电双方实现自主订货,国内电煤价格将首次实现完全市场化。这也意味着,历时20年的电煤价格双轨制和历时几十年的煤炭订货会从2013年将正式退出历史舞台,煤电市场化改革迈出关键性一步。

  自实行市场价格改革以来,由于电力市场改革方案与电煤市场改革方案不配套,二者在电煤交易环节一直存在着矛盾。1993年,我国对煤炭价格实行部分市场化,但政府对国有大型电厂的电煤价格仍进行控制,以低于市场价的价格锁定一年供应量,以确保涉及千家万户的电价稳定,从而形成电煤的重点合同价与市场价并存的电煤价格双轨制,成为煤电双方多年矛盾的焦点,而且还滋生了倒卖寻租等问题。相对于电煤市场,我国电力行业市场化改革更加滞后。经过十多年的电力市场化改革,我国电力市场只实现厂网分开,未能真正实现竞价上网,输配电价以及居民销售电价仍由政府管制,电网企业无法根据市场供需和成本变动因素自行调整价格。

  2002年煤炭市场转为卖方市场以后,电煤价格冲突日趋激化。从2011年数据看,我国火电厂需要至少12.5亿吨标准煤,而国家发改委规定的3.8亿吨重点电煤合同与之相差8.7亿吨,电煤缺口至少占需求总量的69.6%。为抹平电煤缺口,五大电力集团每年购进市场煤的比例至少在60%以上。在这种情况下,电力企业对电煤价格的放开比较抵触。如果取消重点电煤合同,电煤价格上涨,发电企业生产成本加大而上网电价维持不变,难以承受高成本的发电企业存煤量下降而导致电力供应紧张甚至出现缺口。因此,电煤价格实际上“放而不开”,在每年煤炭订货会上,国家发改委仍对重点合同电煤发布参考价,电煤价格完全市场化进程遭遇搁浅。

  2012年,随着煤炭“黄金十年”的终结,急剧增加的煤炭库存、急剧下滑的煤炭价格、急剧恶化的煤炭市场形势,为电煤价格并轨提供了机遇。数据显示,今年前三季度,煤炭生产、运输、消费增幅回落,库存上升,价格下降,市场由年初的基本平衡转向总体宽松。今年1-9月,煤炭生产平稳增长,铁路煤炭发运16.8亿吨,同比下降0.1%;主要港口煤炭发运4.6亿吨,下降6.4%。煤炭消费增幅明显回落,其中火电行业耗煤回落12.3个百分点。9月末,全社会煤炭库存2.87亿吨,处于较高水平。其中,主要港口存煤4076万吨,同比增长53%;煤炭企业库存9800万吨,同比增长70%。

  但是电煤价格双轨制不是煤电冲突的根源。在电价机制还没有完全理顺、电价不能自由浮动的情况下,煤电冲突不会因价格并轨而彻底消除。价格并轨可以实现电煤的完全市场化定价,是在局部环节上对当前煤炭价值链进行再造,仅能起到治标的作用。我国目前的煤电协同机制无法为电力与电煤同步市场化提供必要的利益保障和制度性框架。由于电力和电煤在市场化进程中没有同步实施,电煤市场化和电力价格计划管理只会使两者矛盾越来越突出。据中国煤炭工业发展中心预测,我国已经从煤炭净出口国变为净进口国,未来15年内,煤炭仍将是中国的基础能源,占一次能源消费的70%左右,煤炭供应缺口仍将增加,2020年约为10亿吨。随着电煤价格的上涨,电力行业的成本压力会越来越大,煤电冲突将不断升级。

  煤电冲突是由于电力价格市场化没有跟上煤炭价格市场化造成的,电力市场与电煤市场在衔接上脱节,存在市场机制不协同、市场发展不协同的问题。如果想从根本上解决电力与电煤价格矛盾,只能通过理顺电力与电煤市场机制,加快电力体制改革步伐,建立竞争性的电力市场,加快电价市场化改革进程,早日使煤电上下游能源价格市场化步伐协调一致,实现电力与电煤市场协同发展。

  电煤价格并轨最终需要煤电联动配套。为了解决电煤价格双轨制下煤企和电企的纵向交易机制的不足,国家发改委曾于2004年出台了《关于建立煤电联动机制的意见的通知》,规定在一个煤电价格联动周期内(原则上不少于6个月),若平均煤价比前一周期变化幅度达到或超过5%,相应调整电价,其中煤价涨幅的70%由电价来补偿,其余30%由发电企业通过降低成本来承担。但是这一机制在实施过程中存在联动不及时和联动幅度不到位,致使电力企业出现经营困难、电力供应一度不足的局面,煤电联动机制亟待完善。

  电煤价格并轨不失为煤电联动的倒逼机制,煤电联动将成为国内电企的主要诉求。完善煤电联动机制,应清晰明确煤电联动的触发启动点,加快形成客观反映国内实际到厂煤炭价格指数,降低发电企业自行消化煤价上涨比例,在电煤价格涨幅超过一定幅度的情况下,同步实行上网电价和销售电价联动。此外,要大力铺开直购电试点并小范围展开输配电价制定及竞价上网试点工作。

  市场化改革是煤电协同发展的基础和根本。市场建设不可能靠自己形成并自我维持,需要根据市场特点进行严格的市场设计与适度的监管。为此,政府必须痛下培育市场的决心,打破垄断,扫清煤炭、电力行业内部和外部的一系列体制性障碍。如果完全依赖煤电联动机制,总是在不开放市场的前提下提高电价,电力行业将被锁死在管理和技术改革低效率的路径上。

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